Особенности организации и хозяйственной деятельности государственных корпораций в РФ (на примере ГК "Росатом", ГК "Роснано" и других)

Понятие «государственная корпорация» для российского законодательства является    относительно    новым.    Институт государственных корпораций появляется лишь в 1999 году: 8 июля 1999 года был принят Федеральный закон № 40-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций». Указанным нормативно-правовым актом в свою очередь был изменен и базовый № 7-ФЗ от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях» в части перечня видов некоммерческих организаций – была выделена новая организационно-правовая форма некоммерческой организации, государственная корпорация.

В соответствии со статьей 50 Гражданского кодекса РФ, некоммерческими организациями признаются юридические лица, которые хоть и могут заниматься предпринимательством, зарабатывать деньги, но это не является их основной целью. Прибыль, которую некоммерческая организация получает, должна быть потрачена на цели, ради которых организация создавалась. Интересно, что помимо понятия некоммерческой организации в Гражданском кодексе РФ имеется также и перечисление некоторых видов некоммерческих организаций, которое не включает в себя государственную корпорацию.

Сегодня статья 7 Федерального закона № 7 от 12.01.1996 «О некоммерческих организациях» четко определяет, что государственная корпорация - это «не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций»2.

Согласно содержанию этой статьи можно выделить следующие особенности такой организационно-правовой формы некоммерческой организации:

• •    В государственную корпорацию нельзя вступить: никто не может считаться ее членом. Этим данная организационно-правовая форма отличается от таких форм некоммерческих организация как, например, некоммерческое партнерство, ассоциация и подобных;

• •    Российская Федерация – единственный субъект, который может быть учредителем государственной корпорации;

• •    Имущество, которое передается в пользу государственной корпорации от ее учредителя, Российской Федерации с момента передачи перестает быть объектом государственной собственности. В этом государственная корпорация отличается, например, от унитарного предприятия или автономного учреждения;

• •    По общему правилу, государственная корпорация не может отвечать по обязательствам своего учредителя, Российской Федерации. Верно и обратное – Российская Федерация формально не отвечает по обязательствам государственной корпорации;

• •    Государственная корпорация может создаваться только для осуществления общественно-полезных функций, однако, никаких принципиальных ограничений, кроме ограничений, следующих из текста главного закона РФ и ФКЗ, по сфере деятельности государственной корпорации не существует;

• •    Каждая отдельная государственная корпорация должна быть создана на основании отдельного федерального закона;

• •    Государственная корпорация имеет обязанность по ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества, а ее годовая бухгалтерская отчетность подлежит обязательному аудиту.

Сформулированный в 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» объем контроля учредителя за деятельностью государственной корпорацией дополняется и соответствующими каждой отдельной организации федеральными законами. Разницу между инструментами регулирования деятельности некоторых государственных корпораций с привязкой к целям существования можно посмотреть в Таблице 1.

Таблица 1. Контроль за достижением целей государственной корпорацией

Анализируя тот спектр полномочий государства по контролю за деятельностью государственной корпорации при сопоставлении с декларируемыми целями некоммерческих организаций, можно сделать вывод, что его широта явно недостаточна. Безусловно, какая-то доля независимости корпорации от ее учредителя, Российской Федерации должна быть, однако, как подчеркивает Зенков М.Ю., это не исключает контроля за их деятельностью, наличие которого за деятельностью публичных юридических лиц выделяется в качестве отличительного признака3.

Кроме того, большая часть нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность указанных в Таблице 1 государственных корпораций, не содержат критериев оценки их работы, не предусмотрены последствия нарушения целевых программ, изначально задекларированных целей.

Изучив полномочия РФ в каждом из случаев, мы видим, что порядок формирования руководящих органов в достаточной степени отличаются, а относительно большинства НКО решающий голос при решение вопроса о формировании управляющих органов принадлежит Президенту РФ, что делает деятельность государственных корпораций чрезвычайно зависимой от учредителя и создает возможности для политической нестабильности.

Стоит отметить, что наиболее яркой особенностью государственной корпорации является то, что каждая отдельная некоммерческая организация такого типа появляется на основании отдельного федерального закона. Это, в свою очередь, влечет отсутствие общих принципов организации государственных корпораций: единые правила взаимоотношений учредителя и организации, справедливые и равные механизмы правового регулирования, эффективное правовое поле деятельности – всего этого просто по объективной причине нет. Нормативное регулирование неизбежно заменяется индивидуальным, что тормозит развитие системы государственных корпораций.

В целом, появление государственной корпорации как организационно-правовой формы публичной некоммерческой организации вызвало бурную критику как в профессиональном юридическом сообществе, так и в гражданском обществе. С одной стороны, государственная корпорация появилась не случайно, ведь это стало логичным шагом по развитию моделей управления имуществом Российской Федерации, соответствующим потребностям современного оборота4. С другой стороны, «Агентство по реструктуризации кредитных организаций», первая некоммерческая организация в форме государственной корпорации в истории России была преобразована из открытого акционерного общества5 постольку, поскольку российское законодательство ни в то время, ни в настоящее время не предусматривало необходимых правовых рамок. Федеральный закон №  40 «О реструктуризации кредитных организаций» от 8.07.1999 года был попыткой адаптировать уже существующую фактически некоммерческую организацию под особенности правосубъектности публичного правового лица и требования, предъявляемые рыночной экономикой.

Как уже было отмечено выше, одним из главных поводов для критики государственных корпораций как организационно-правовой формы является отсутствие единых начал в решении ключевых вопросов ведения деятельности. Это подтверждает в своей работе А.Я. Курбатов, кандидат юридических наук, замечая определенные расхождения в нормативно-правовых актах, которые регулируют деятельность государственных корпораций. Он пишет: «В результате получается парадоксальная с юридической точки зрения ситуация: юридические лица одной организационно-правовой формы действуют по разным правилам и, наоборот, организации, обозначающие себя как корпорации, не имеют к государственным корпорациям никакого отношения»6.

Кроме того, главной областью критики стало наделение государственной корпорации правом собственности на передаваемое ей государством имущество и фактическое отсутствие контроля за ее деятельностью со стороны государственных органов. Одновременное наличие и того, и другого заставляет экспертов переживать за эффективное использование государственного имущества7.

Интересно то, что, несмотря на то, что учредителем государственной корпорации может быть только Российская Федерация, к деятельности организаций, сформированных в этом виде установлены беспрецедентно низкого уровня требования за выполнением государственной корпорацией возложенных на нее функций. В частности, Федеральный закон № 7 от 12.01.1996 «О некоммерческих организациях» говорит лишь нам об ежегодной публикации отчетов о деятельности, а также об ежегодном аудите бухгалтерской отчетности.

На наш взгляд, именно отсутствие универсальной формы оформления имущественных интересов государства вызвало проблему государственных корпораций как субъектов, не обладающих едиными подходами к организации деятельности. Именно закрытый перечень видов некоммерческих организаций потребовал внесения изменений.

Многочисленная критика экспертного сообщества в итоге стала предпосылкой для официального оформления намерения исключить государственную корпорацию из видов некоммерческих организаций8, а также разработать законопроект о публичных юридических лицах с задачей преобразования в них действующих государственных корпораций9. В одного из Посланий Президента Федеральному собранию Д.А. Медведев сделал заявление относительно государственных корпораций: ««Я считаю эту форму в современных условиях в целом бесперспективной. Корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества»10.

Сегодня в Российской Федерации некоммерческие организации в форме государственных корпораций существуют в контексте минимального контроля за деятельностью, живущие, несмотря на то, что являются организациями одного типа, по разным правилам (в зависимости от текста соответствующего федерального закона). Отсутствие в закрытом перечне организационно-правовых форм некоммерческих организаций универсальной формы выражения имущественных интересов государства приводит к снижению эффективности государственной политики, проводимой с помощью некоммерческих организаций.