Особенности организации и проведения природоресурсных аукционов

С 1 января 2022 года из законодательства в сфере недропользования исключен конкурсный порядок предоставления участка недр в пользование, в настоящее время торги проводятся только в форме электронного аукциона.

В статье 13.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах) предусматривается трехуровневая система органов государственной власти, наделенных правом принятия решений о проведении аукционов и о составе аукционной комиссии:

• 1)    Правительство Российской Федерации (в отношении участков недр федерального значения);

• 2)    органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации (относительно участков недр местного значения);

• 3)    Федеральное агентство по недропользованию или его территориальные органы (в отношении иных участков недр).

В целях обеспечения соблюдения экологического интереса государства законодатель в статье 14 Закона о недрах указал случаи, когда претенденту на участие в аукционе может быть отказано в приеме заяв- ки 1. Важно подчеркнуть, что ранее к числу основных условий конкурса (аукциона) были отнесены требования о проведении социальных мероприятий для населения, проживающего в районе осваиваемого месторождения 2. Объявление о предстоящем аукционе размещается на официальном сайте соответствующего органа государственной власти одновременно с размещением на сайте электронной площадки не менее чем за 45 дней дня его проведения. Протокол о результатах аукциона размещается на сайте электронной площадки организатором аукциона не позднее чем через 2 рабочих дня со дня проведения аукциона 3. Победителем аукциона признается его участник, предложивший наибольший размер разового платежа за пользование недрами. Законодатель установил, что аукцион на право пользования недрами признается несостоявшимся в следующих случаях:

• •    отсутствие заявок на участие в аукционе;

• •    на участие в аукционе зарегистрирована одна заявка;

• •    наличие единственного участника аукциона;

• •    к участию в аукционе не допущены

все заявители;

• •    в ходе проведения аукциона не предложена величина разового платежа за пользование недрами выше минимального (стартового) размера разового платежа за пользование недрами ⁴.

Лицензия может быть выдана единственному участнику аукциона, но с поправкой стоимости на «шаг аукциона». Получается, что если аукцион на право пользования недрами признан несостоявшимся, то субъект, заинтересованный в получении участка, обязан повторно выполнить требования о формировании заявки и заново инициировать начало административной процедуры проведения аукциона, что влечет значительные временные затраты. Для обеспечения рационального использования недр было бы целесообразным закрепить упрощенный порядок повторного проведения аукциона в случае, когда он не состоялся из-за отсутствия предложений со стороны участников по увеличению предложения («шага»).

Другая существенная проблема привлекла внимание уже законодателей – с 1 января 2022 года ведется реестр недобросовестных участников аукционов на право пользования участками недр 5. Такая мера введена с целью исключить «участников-шантажистов», срывающих аукцион на стадии принятии заявок. Речь идет об участниках аукционов, намеренно завышающих разовый платеж, признанных победителями аукционов, но не уплативших в уста- новленный законодательством срок и (или) в размере, установленном протоколом о результатах аукциона, разовый платеж за пользование участком недр. В результате аукцион признается несостоявшимся 6. Реестр ведется в электронном виде Федеральным агентством по недропользованию с привлечением Федерального государственного казенного учреждения «Росгео-лэкспертиза» 7.

Торги в сфере водопользования проводятся в целях заключения договора водопользования для использования акватории водного объекта. В остальных случаях предполагается заявительный порядок. Как регулятор правоотношений в сфере водопользования государство реализует свои полномочия через деятельность специально уполномоченных органов. Так, Правительством Российской Федерации утвержден документ, которым регламентируется порядок организации и проведения аукциона на право заключения договора водопользования 8. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 года № 230 были утверждены Правила подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, Правила проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования. Эти документы действовали до 1 сентября 2023 года, а уже с этой даты вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2022 года № 2378 «О договоре водопользования, право на за-

ключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона».

В новые Правила подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, вступившие в силу с 1 сентября 2023 года, внесены следующие основные изменения:

• •    вводится интерактивная форма заявления;

• •    в заявлении необходимо будет указывать вид и параметры водопользования;

• •    требования о подписании договора водопользования усиленной квалифицированной электронной подписью или усиленной неквалифицированной электронной подписью;

• •    договор водопользования должен быть подписан сторонами в течение 20 рабочих дней после завершения аукциона и оформления протокола аукциона;

• •    направление организатором аукциона подписанного договора победителю аукциона с использованием единой информационной системы, а также на адрес электронной почты, который указан в заявлении;

• •    в случае отсутствия технической возможности для подписания договора водопользования в электронном виде предусмотрена возможность подписать договор водопользования сторонами на бумажном носителе. В этом случае организатор аукциона передает договор победителю аукциона непосредственно или направляет по почте ценным письмом с уведомлением о вручении и с описью вложения.

В Правилах проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, вступивших в силу с 1 сентября 2023 года, предусматриваются следующие нововведения:

• •    организатор аукциона не позднее чем

за 3 дня (до принятия Правил этот срок составлял 15 дней) до окончания срока подачи заявок вправе отказаться от проведения аукциона и в течение двух дней обязан известить лиц, заявивших об участии в аукционе, об отказе от проведения аукциона;

• •    к документации должен быть приложен проект договора водопользования;

• •    срок рассмотрения заявок не может превышать 5 рабочих дней со дня окончания срока подачи заявок.

Следует отметить, что преимущество гражданско-правовых оснований приобретения права водопользования (как и недропользования) в действующих нормах законодательства привело к снижению административных барьеров для потенциальных водопользователей, однако усилило риски возникновения коррупционной составляющей в механизме предоставления водных объектов в пользование, что прежде всего проявляется в проведении аукционов на право заключить договор водопользования.

Довольно часто судебные инстанции констатируют нарушения в части организации аукционов на право заключения договоров водопользования, нарушения ряда условий договоров водопользования, использования хозяйствующими субъектами водоемов и водотоков без договоров водопользования и решений о предоставлении водных объектов в пользование. На практике бывают случаи, когда вопреки требованиям статьи 13 Водного кодекса Российской Федерации в договоре водопользования не даны сведения о водном объекте или его части, в том числе описание границ водного объекта или его части 9.

Исходя из изложенного представляется необходимым заменить применяющийся в настоящее время порядок заключения договоров водопользования посредством проведения аукциона, где решающим кри- терием предоставления водного объекта в пользование является цена, на проведение конкурса как правового способа, максимально способствующего охране окружающей среды и эффективному водопользованию.

При подаче заявки на участие в конкурсе на пользование водным объектом или его частью потенциальный водопользователь должен будет приложить технико-экономические предложения, включающие лабораторно-технические условия для обеспечения организации учета забираемых и используемых вод, количества загрязняющих веществ в рамках разработанного плана мероприятий на случай возможного экстремального загрязнения водного объекта, а также предложения по предотвращению аварийных сбросов неочищенных или недостаточно очищенных сточных вод, обеспечению экологически безопасной эксплуатации водозаборных сооружений и водных объектов. Следовательно, предлагаемый конкурсный порядок заключения договоров водопользования будет наиболее привлекателен как с природоохранной, так и с социально-экономической точек зрения, поскольку будет включать (кроме цены), требования к качеству работ и услуг, квалификации участников, а также сроки и гарантии эффективности выполнения работ, связанных с осуществлением водопользования в различных целях.

Рассмотрим особенности проведения аукционов на право заключения договоров аренды или купли-продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Как правильно отмечает И.А. Максимов, по общему правилу продажа земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности, происходит на торгах 10. Это утверждение полностью подтверждается нормой пункта 1 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ). В ЗК РФ подробно описан порядок подготовки, организации и проведения торгов в форме аукционов.

Для того чтобы принять решение о проведении аукциона, сначала нужно сформировать земельный участок для продажи, для этого подготавливается и утверждается схема расположения земельного участка. Далее уполномоченным органом обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения. На основании подготовленных документов и заявления уполномоченного органа осуществляется кадастровый учет земельного участка и регистрация прав на него. После этого нужно получить сведения о возможности подключения земельного участка к сетям инженерно-технического обеспечения, если это предусмотрено законом. Когда земельный участок сформирован полностью, он может быть предметом аукциона (п. 3 ст. 39.11 ЗК РФ).

Перечень условий, при которых земельный участок не может быть предметом аукциона, содержится в пункте 8 статьи 39.11 ЗК РФ. Если эти условия будут выполнены, то в соответствии с пунктом 24 указанной статьи уполномоченный орган принимает решение об отказе в проведении аукциона. В законе не обозначено, за какое время такое решение должно быть принято, лишь сказано, что в течение трех дней со дня принятия такого решения организатор аукциона обязан известить участников об отказе в проведении аукциона и возвратить им внесенные задатки. На основании статьи 3 ЗК РФ к земельным отношениям применяются нормы других федеральных законов, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Так, в абзаце 1 пункта 4 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплено, что организатор вправе отказаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его прове-

дения. Однако не определенный в земельном законодательстве срок может отрицательно сказываться на правах и законных интересах участников аукциона. В связи с этим следует закрепить в статье 39.11 ЗК РФ предельный срок, в течение которого организатор вправе принять решение об отказе в проведении аукциона.

Согласно пункту 1 статьи 39.11 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение о проведении аукциона в том числе по заявлениям граждан и юридических лиц, если нет оснований для отказа в проведении аукциона. Организатор аукциона в соответствии с пунктом 18 указанной статьи устанавливает время, место и порядок проведения аукциона, сроки подачи заявок на участие в нем, порядок внесения и возврата задатка, величину повышения начальной цены предмета аукциона (в пределах трех процентов от начальной цены). Также согласно пунктам 19, 20 и 22 статьи 39.11 ЗК РФ он обязан в обязательном порядке разместить на официальном сайте и опубликовать по месту нахождения земельного участка извещение о проведении аукциона не менее чем за тридцать дней до дня его проведения. Также обязательным приложением к извещению должен быть проект договора купли-продажи земельного участка. Стоит отметить, что организатором аукциона вправе выступать уполномоченный орган или специализированная организация, действующая на основании договора с уполномоченным органом (п. 11 ст. 39.11 ЗК РФ).

Согласно пункту 12 статьи 39.11 ЗК РФ начальной ценой предмета аукциона по продаже земельного участка является по выбору уполномоченного органа рыночная стоимость такого земельного участка, определенная в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», или кадастровая стоимость такого земельного участка, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении аукциона. Это объясняется тем, как считает С.А. Боголюбов, что в случае наличия кадастровой стоимости земельного участка, которая признается актуальной, действия по определению рыночной стоимости (проведение торгов, заключение контракта на определение рыночной стоимости и т. д.) не во всех случаях признаются целесообразными 11.

Относительно порядка проведения аукциона И.А. Максимов отметил следующее: «в указанный день проводится аукцион, в котором участвуют все заявители, которые были допущены к участию в торгах. В ходе аукциона участники называют цены, которые они готовы уплатить за земельный участок. Победителем аукциона признается лицо, которое предложило наибольшую цену» 12. Так, цена продажи земельного участка определяется по результатам аукциона, то есть как наибольшая цена, предложенная в ходе аукциона, или в размере начальной цены предмета аукциона, если договор заключается с лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе, с заявителем, который признан единственным участником аукциона, либо с единственным принявшим участие в аукционе его участником. Такие условия прописаны в пункте 1 статьи 39.4 ЗК РФ. Законодатель сравнительно недавно ввел в статью 39.4 ЗК РФ новый пункт 1.1, в котором указано, что цена земельного участка, установленная по результатам проведения торгов, не может быть оспорена отдельно от результатов торгов.

Организатор составляет протокол по результатам аукциона и размещает его на официальном сайте в течение одного рабочего дня со дня подписания протокола. Протокол о результатах аукциона составляется в двух экземплярах, один из которых передается победителю аукциона, а второй остается у организатора. Победителю аукциона отправляются три экземпляра проекта договора купли-продажи земельного участка. Задаток, который внес победитель, ему не возвращается, а засчитывается в оплату приобретаемого земельного участка. Указанные положения отмечены в пунктах 15, 16, 20 и 21 статьи 39.12 ЗК РФ.

Аукцион может быть признан несостояв-шимся в следующих случаях:

• 1)    если все заявители не допущены к аукциону или допущен и признан только один заявитель (п. 12 ст. 39.12 ЗК РФ);

• 2)    если подана только одна заявка на участие в таком аукционе или заявок нет (п. 14 ст. 39.12 ЗК РФ);

• 3)    если в аукционе участвовал только один участник или при проведении аукциона не присутствовал ни один из участников аукциона либо если после троекратного объявления предложения о начальной цене земельного участка не поступило ни одного предложения о более высокой цене (п. 19 ст. 39.12 ЗК РФ).

Если аукцион признан несостоявшимся и не будет заключен договор, то может быть проведен повторный аукцион и определена новая цена (ниже ранее установленной, но не более, чем на тридцать процентов), что предусмотрено пунктом 17 статьи 39.11 ЗК РФ.

Существует еще одно значительное положение, которое указано в пункте 27 статьи 39.12 ЗК РФ: имеется реестр недобросовестных участников аукциона, которые будучи победителями уклоняются от заключения договора купли-продажи или договора аренды земельного участка. Эти сведения вносятся в реестр недобросовестных участников в соответствии с при- казом Федеральной антимонопольной службы от 14 апреля 2015 года № 247/15 13 и исключаются из реестра только по истечении двух лет со дня их внесения (п. 32 ст. 39.12 ЗК РФ). Внесение таких сведений не всегда происходит безошибочно. Бывают случаи, когда внесение сведений происходит с опозданием либо такие сведения не вносятся в принципе, что обусловливает дельнейшее злоупотребление со стороны недобросовестных участников 14. Также бывают ситуации, когда в реестр сведения вносятся по ошибке. Но на этот случай законодатель предусмотрел обжалование внесенных сведений заинтересованными лицами в судебном порядке (п. 33 ст. 39.12 ЗК РФ).

Согласно пункту 25 статьи 39.12 ЗК РФ победитель аукциона обязан в течение тридцати дней предоставить в уполномоченный орган подписанные им экземпляры договора купли-продажи или договора аренды земельного участка. В случае если он этого не сделал, то у организатора возникает право предложить заключить договор лицу, которое внесло предпоследнее предложение о цене.

Следует отметить, что без проведения торгов продажа земельных участков осуществляется в случаях, перечисленных в пункте 2 статьи 39.3 ЗК РФ. Без проведения торгов возможна продажа:

• 3)    земельных участков, которые продаются вместе со зданиями, сооружениями, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них;

• 4)    земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании юридических лиц, указанным юридическим лицам;

• 5)    земельных участков, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства и переданных в аренду гражданину или юридическому лицу по истечении трех лет с момента заключения договора аренды либо передачи им прав и обязанностей по договору аренды, если этим гражданином или юридическим лицом подано заявление о заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов до дня истечения срока договора аренды земельного участка;

• 6)    земельных участков, которые продаются гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления их деятельности;

• 7)    земельных участков, которые продаются гражданам в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 года № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Этот перечень является исчерпывающим.

Особенностью такой продажи является предварительное согласование с уполномоченным органом предоставления земельного участка, если его предстоит образовать или границы такого участка подлежат уточнению (абз. 2 п. 1 ст. 39.14 ЗК РФ). В других случаях такое согласование не требуется. На практике часто возникают споры по поводу признания незаконным решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка. Рассмотрим пример из судебной практики.

М.М.А. является отцом несовершеннолетнего ребенка-инвалида М.К.И. и представляет его интересы. М.М.А. обратился в суд с иском о признании незаконным решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, возложении обязанности принять решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка и утвердить схему расположения земельного участка к администрации МО «город Ижевск». При обращении М.М.А. с заявлением в администрацию МО «город Ижевск» было отказано, так не были предоставлены документы, подтверждающие факт нуждаемости в улучшении жилищных условий. Но согласно действующим нормам законодательства инвалиды имеют право на первоочередное получение земельных участков. В связи с этим суд удовлетворил иск М.М.А. 15.

В статьях 39.16 и 39.17 ЗК РФ развернуто описаны положения о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, а также основания для отказа в таком предоставлении.

При заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов цена такого земельного участка, если иное не установлено федеральными законами, определяется в порядке, установленном:

• 1)    Правительством Российской Федерации – в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности;

• 2)    органом государственной власти субъекта Российской Федерации – в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена;

• 3)    органом местного самоуправления – в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Цена такого участка не может превышать его кадастровую стоимость. Эти положения приведены в пунктах 2 и 3 статьи 39.4 ЗК РФ.

Таким образом, особенностью приобретения земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, является его цена и предмет. Зачастую бывает так, что цена такого земельного участка значительно ниже рыночной стоимости, что является преимуществом в его приобретении. Предоставляется земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, либо по итогам проведения торгов в форме аукциона, либо без проведения торгов. Стоит отметить, что обе процедуры по приобретению таких земельных участков являются сложными, имеют много правовых нюансов, без соблюдения которых покупка может не состояться.

В законодательстве закреплено достаточно много положений, регулирующих особенности купли-продажи земельных участков из состава земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Некоторые из них введены сравнительно недавно. Тем не менее в этой сфере все еще имеются пробелы, для устранения которых следует продолжить совершенствование законодательства – его нормы должны быть более доступными для понимания гражданами и организациями.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТО ЧНИКИ

• 1.    О недрах : Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 10, ст. 823.

• 2.    Дудиков М. В. Содержание публичных интересов в горном праве // Lex russica. 2017. № 7. С. 100–114.

• 3.    Об основных требованиях к проведению конкурсов и аукционов на право пользования недрами : письмо Государственного комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр от 7 июня 1994 года № ВЩ-61/1539. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».

• 4.    О порядке проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения : постановление Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2021 года № 2499 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2022, № 1 (Часть III), ст. 201.

• 5.    О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах», статью 1 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» и признании утратившими силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами» и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» : Федеральный закон от 30 апреля 2021 года № 123-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2021, № 18, ст. 3067.

• 6.    Аксенов С. А. Успешность геологоразведочных работ в России неизмеримо выше, чем за рубежом // Золото и технологии. 2018. № 4 (42). С. 36–40.

• 7.    Об утверждении Порядка ведения реестра недобросовестных участников аукционов на право пользования участками недр, в том числе порядка внесения в указанный

  
  
  

  реестр и исключения из него сведений, а также требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения указанного реестра : приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12 октября 2021 года № 734. URL: http://pravo.gov.ru

  • 8.    Водный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 23, ст. 2381.

  • 9.    О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона (вместе с Правилами подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, Правилами проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования) : постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 года № 230. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

  • 10.    О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона : постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2022 года № 2378. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

  • 11.    Сиваков Д. О. Коррупционные проявления в области водных отношений и меры по их снижению // Журнал российского права. 2018. № 10. С. 156–164.

  • 12.    Максимов И. А. Особенности купли– продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на торгах // Отечественная юриспруденция. 2019. № 2 (34). С. 41–43.

  • 13.    Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

  • 14.    Об оценочной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».

  • 15.    Боголюбов С. А. Комментарий к Земельному Кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М. : Проспект, 2017. 780 с.

  • 16.    О порядке ведения реестра недобросовестных участников аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения данного реестра : приказ Федеральной антимонопольной службы от 14 апреля 2015 года № 247/15 // Российская газета. 2015. № 157.

  • 17.    Вычерова Н. В. Распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, путем проведения торгов // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: История и право. 2017. Т. 7. № 2 (23). С. 29–35.

  • 18.    Решение Октябрьского районного суда города Ижевска (Удмуртская Республика) от 19 ноября 2019 года по делу 2а-6107/2019. URL: https://sudact.ru/regular/ doc/8wkzX0a1xHrW/