Особенности правового регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации

В России не принят закон о лоббизме, несмотря на неоднократные попытки, предпринимавшиеся в постсоветский период. Тем не менее правовое поле России предоставляет возможности для легальной деятельности заинтересованных групп.

В Конституции РФ закреплено право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32), право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33)[1]. Таким образом, конституционные положения позволяют на легальной основе осуществлять действия, связанные с обращением в государственные органы и осуществлением воздействия на процесс принятия политических решений.

Деятельность общественных объединений до 1995 года регулировалась Законом СССР «Об общественных объединениях»[2], в котором общественное объединение определялось как «добровольное формирование, возникшее в результате свободного волеизъявления граждан, объединившихся на основе общности интересов». Важно отметить, что в этот список не включались кооперативные и иные организации, преследующие коммерческие цели. Следовательно, деятельность экономических заинтересованных групп данным Законом не регулировалась или регулировалась лишь частично, поскольку они могли использовать упомянутые в Законе формы.

Действующий с 1995 года Федеральный закон «Об общественных объединениях»[3] признает право граждан РФ создавать общественные объединения с целью защиты своих интересов, устанавливает, что эти объединения могут формироваться без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, закрепляет право граждан вступать в такие объединения на условиях соблюдения норм их уставов (ст. 3). Общественное объединение определяется как добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей (ст. 5). Закон определяет формы организации общественных объединений: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности и политическая партия (функционирование которой, правда, регламентируется специальным законом).

Федеральный закон «О политических партиях»[4] регулирует «общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами РФ права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в Российской Федерации». Очевидно, что этот Закон также служит одним из рамочных ограничений лоббистской деятельности, поскольку партии, наряду с другими общественными объединениями, занимаются лоббированием и иногда рассматриваются как вариант групп интересов. Поправками[5], внесенными в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»[6] в 2012 году, регулируется деятельность некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Под такой организацией понимается «российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников, и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации».

Специального закона о лоббизме, характерных нормативных актов, аналоги которых существуют в других странах, в России нет. Между тем, принятие подобного закона могло бы создать дополнительные механизмы, которые предоставили бы возможность воздействия на власть как общественным объединениям, так и отдельным гражданам. Принятие закона о лоббизме сделало бы процесс лоббирования интересов более «прозрачным» и, таким образом, способствовало бы снижению уровня коррупции в государственных органах.

Инициатива разработки закона о лоббизме возникла в начале 1990-х годов. Либеральные реформы, проводившиеся в России, основывались на перенесении на российскую почву опыта западных стран, в том числе тех, в которых имеется большой опыт законодательного регулирования лоббистской деятельности. Кроме того, формировались многочисленные группы и объединения, которые были заинтересованы в открытом, законном способе проведения своих интересов в органах государственной власти. В период 1993-1995 годов законопроект о лоббизме разрабатывался под руководством В. Лепехина, депутата Государственной Думы первого созыва

(депутатская группа «Россия»), заместителя председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций[7].

Следующей вехой в обсуждении законопроектов о «легализации» лоббистской деятельности стал проекта закона «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной»[8]. Приоритетной целью разработчиков стала необходимость «высветить процесс продвижения своих интересов (лоббирования) различными корпоративными «группами давления», тем самым уменьшив коррумпированность власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений и т.п., придать процессу взаимодействия общества и власти цивилизованный, законный характер».

Судьба этого проекта, как и проекта, подготовленного под руководством В. Лепехина, сложилась неудачно: в 2004 году законопроект был снят с обсуждения в связи с отзывом его авторами.

Еще одной попыткой законодательного урегулирования лоббизма, правда затрагивающего исключительно коммерческие группы интересов, стало внесение депутатом шестого созыва Государственной Думы Н. Левичевым (фракция Справедливая Россия) законопроекта «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления»[9]. Существенным недостатком данной законодательной инициативы видится ограниченность области регулирования лоббистской деятельности. За пределами правовых рамок остаются все возможные виды общественно-политического лоббизма, иностранного и ведомственного лобби. Однако по юридической технике проект закона заметно превосходит своих предшественников.

Таким образом, неоднократно предпринимались попытки разработать и принять специальный закон о лоббизме, однако все они окончились неудачей. И законодательная, и исполнительная ветви власти проявили незаинтересованность в специальном регулировании лоббистской деятельности.

Что касается специального закона о лоббизме, то, учитывая специфику сложившихся в современной России групп интересов, принятие такого закона маловероятно.