Особенности правового статуса депутатов Первого российского парламента (1905-1917 гг.)

Статус депутатов Государственной Думы и членов Государственного Совета по выбору был одинаков и закреплялся в разделе «О членах Государственной думы» Учреждения Государственной думы (20 февраля 1906 г.). Статус назначенных членов Совета был иным, что связано с их назначаемостью (следовательно - снимаемостью), а также нахождением на должности. Состав назначенных членов пересматривался ежегодно 1 января. Исключение «неугодных» осуществлялось без каких-либо объяснений.

Члены первого русского парламента по выбору обладали диспозитивным мандатом и индемнитетом, т.е. не обязаны были отчитываться перед своими избирателями и пользовались полной свободой мнений и суждений по делам, подлежащим ведению палаты'.

Появился тогда у русских депутатов и иммунитет, который сопровождался большим числом оговорок, но шаг в сторон}' защиты депутата был сделан. Выборный депутат не мог быть подвергнут лишению или ограничению свободы иначе как по приговору суда2. Более того, для лишения депутата свободы во время сессии необходимо было согласие соответствующей палаты. Исключением из этого правила являлось: задержание депутата «при самом совершении деяния или на следующий день»3; привлечение к ответственности «за преступные деяния, совершенные при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по сему званию» осуществлялось «в порядке и на основаниях, установленных для высших чинов государственного управления»4.

Сам этот порядок заключался в том, что соответствующая жалоба на депутата подавалась монарху. Если император признавал такую жалобу заслуживающей внимания, то дело передавалось в особое учреждение - 1 -й Департамент Государственного Совета, который имел право: назначить проведение следствия или прекратить дело, предать обвиняемого суду или назначить наказание без суда. Любое из этих четырех постановлений представлялось на окончательное решение монарху5.

«Вытекающая отсюда зависимость народных представителей от Монарха и отчасти от административного учреждения, каким являлся 1 -й Департамент Государственного Совета, представляется оригинальной особенностью русского представительного строя»6.

Прочность позиций членов палат по выбору обеспечивалась особыми основаниями их отстранения от занимаемой должности:

• а)    утрата русского подданства;

• б)    утрата ценза, дающего права на участие в выборах;

• в)    поступление на военную действительную службу;

• г)    назначение на гражданскую должность, соединенную с определенным окладом содержания⁷.

Депутат признавался выбывшим из состава палаты только по постановлению палаты8, что, несомненно, ограждало его от произвола исполнительной власти.

Вводилось уголовное наказание за недопущение депутата к исполнению его обязанностей, в случае если оно совершалось путем угроз, насилия или злоупотребления властью9.

Одним из основных полномочий депутатов первого российского парламента было их полномочие участвовать в принятии законов.

Принятие законов - основная задача любого парламента. От того, как построен законодательный процесс, во многом зависит и роль парламента как политического учреждения. Было установлено, что ни один закон в России не мог быть принят без одобрения парламентом.

В области законотворчества Государственный Совет и Государственная Дума обладали равными правами. Отсюда проистекает интересная особенность законодательного процесса в первом отечественном парламенте. Законопроект мог начать рассматриваться в любой палате; после одобрения проект поступал в другую палат)' и только затем передавался монарху. Законодательный процесс раскрывался в VI разделе «О порядке производства дел в Государственной Думе».

Правом законодательной инициативы обладали:

• а)    император;

• б)    представители исполнительной власти (министры и главноуправляющие отдельными частями);

• в)    комиссии, образованные из членов палаты.

Создание законопроекта депутатами был весьма затруднено. Сначала председателю подавалось письменное заявление депутатов «об отмене или изменении действующего или издании нового закона». К заявлению должны быть приложены проект основных положений предлагаемого закона с объяснительной запиской. Заявление должно быть подписано 30 членами палаты. После этого председатель вносил это заявление на рассмотрение палаты10. В случае одобрения заявления палатой соответствующий министр должен был разработать закон и внести его на рассмотрение. Только в случае отказа министра или главноуправляющего от составления законопроекта палата могла образовать комиссию из своей среды для его выработки11.

Важно отметить, что законопроект, внесенный в палату министром, мог быть взят им обратно, если он еще не принят палатой. Если проект вносился министром «по почину» палаты, то проект мог быть взят министром только с согласия палаты. Законопроект, одобренный одной из палат (и переданный другой для одобрения) не мог быть взят министром обратно12.

После рассмотрения и принятия проекта одной из палат он передавался другой. В тех случаях, когда палата не отклоняла переданный ей проект, но признавала необходимым внести в него изменения, создавалась особая (согласительная) комиссия из равного числа членов от каждой палаты. Председатель комиссии избирался из числа ее членов13. Из комиссии дело с заключением передавалось в не принявшую его палату и снова рассматривалось палатой.

В законодательстве западных конституционных монархий характерно детальное рассмотрение вопроса о несогласии между палатами, с указанием механизма разрешения противоречия. Как правило, это новые выборы в нижнюю палату и повторное рассмотрение законопроекта, который таким образом мог быть принят и без согласия верхней палаты. В положении о Государственном Совете эти нормы отсутствовали, поскольку в России реальным центром власти являлся не законодательный корпус, а монарх14.

В случае одобрения законопроекта Государственной Думой и Государственным Советом, законопроект представлялся председателем Совета императору15. Проект, не принятый монархом, считался отклоненным и не мог быть внесен в течение той же сессии. Проекты, отклоненные одной из палат, также считались не принятыми, но могли вновь вноситься в течение данной сессии, если на то была воля монарха16. Этим еще раз подчер кивается перевес влияния монарха над парламентом в сфере законодательной власти. Дума и Государственный Совет даже при полном их единодушии не располагали правом окончательного принятия законов в случае отказа монарха утвердить их. Интересно отметить, что российский монарх не имел права диспенса-ции (право монарха своим указом по частному делу отменить действие общих законов, если они вступали в противоречие между собой)17. Такое положение дел позволяет констатировать, что уже в начале XX в. были попытки поставить во главу угла не волю монарха, а закон.

Не менее важное значение имело право членов парламента обращаться с запросами к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненными по закон)' правительствующему сенату.

При этом устанавливалось, что такие запросы могли быть только по поводу таких последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, которые представлялись незакономерными18. Система запроса была довольно громоздкой, и, что самое главное - неэффективной. Для подачи запроса необходимо было подать письменное заявление председателю Думы (Государственного Совета), подписанное не менее чем 30 членами палаты. После этого заявление вносилось на обсуждение палаты (ст. 58). Принятое палатой заявление передавалось соответствующему должностному лицу, которое в течение 30 дней должно было либо дать надлежащие разъяснения, либо известить палату о причинах, по которым они лишены возможности сообщить требуемые сведения и разъяснения (ст. 59). Если палата двумя третями членов «не признавала возможным удовлетвориться сообщением министра или главноуправляющего отдельной частью, то дело представлялось председателем на высочайшее благоизволе-ние» (ст. 60). Таким образом, решение о судьбе министра в конечном итоге принимала не палата парламента, не весь парламент, а единолично монарх. Запросами Государственная Дума оказывала серьезное давление на волю монарха, но принудить к определенному решению не могла. Таким образом, исполнительная власть была выведена из под реального контроля законодательной власти.

Заседания палаты считались правомочными при наличии одной трети членов19. Решения в палатах принимались простым большинством голосов присутствующих. Исключение: для постановления об отмене выборов в думу по мотивам неправильности требовалось две трети присутствующих членов думы20. В слу-

Карасев А.Т.

Особенности правового статуса депутатов первого российского парламента (1905-1917 гг.)

чае разделения голосов поровну, проводилось повторное голосование. Если голоса вновь распределялись поровну, то голос председателя давал перевес21.

На заседания палат посторонние лица не допускались, однако по общему правилу заседания были открытыми и их результаты могли опубликовываться после одобрения председателем. Исключением из этого правила являлись закрытые заседания. Отчеты о закрытых совещаниях в печать не поступали22.

Таким образом, исходя из характеристики особенностей содержания полномочий депутатов первого российского парламента, гарантий их реализации, можно сказать, что в этот период было не только создано представительное (законодательное) учреждение в России, процедура деятельности которого в какой-то мере соответствовала процедурам деятельности европейских парламентов, но и представители этого учреждения имели соответствующий (хотя и усеченный) правовой статус, приближающийся к статусу депутатов зарубежных парламентов. Депутаты не только участвовали в законотворческой деятельности, но и обладали определенными контрольными полномочиями, которые осуществлялись через парламент, а также и определенными гарантиями депутатской деятельности. Сам же характер их статуса определялся характером депутатского мандата, имевшим двойственную правовую природу.

Тем не менее, даже в таком виде - это был значительный шаг вперед по пути создания представительной (законодательной) власти в России.

1 Ст. 14 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г; Ст. 18 Именного высочайшего указа правительствующему Сенату от 20 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного совета».

• ²    Ст. 16 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г.

• ³    Ст. 16 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г.

• ⁴    Ст. 22 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г.

• ⁵    Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 88.

• ⁶    Там же. С. 89.

• ⁷    Ст. 18 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г.

• ⁸    Ст. 21 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г.

• ⁹    Коркунов Н.М. Русское государство и право. СПб., 1913. С. 204.

• ¹⁰    Ст. 55 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г.

• ¹¹    Ст.57 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г.

• ¹²    Ст. 47 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г.

• ¹³    Ст. 51 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г.

• ¹⁴    Медушевский А.Н. Конституционная монархия в России//Вопросы истории. 1994. №8. С. 40.

• ¹⁵    Ст. 52 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г.

• ¹⁶    Ст. 53 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г.

• ¹⁷    Баженова Т.М. Первый российский парламент (к истории Государственной думы)// Российский юридический журнал. 1995. №2. С. 130.

• ¹⁸    См. ст. 33 Именного высочайшего указа правительствующему Сенату от 20 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного Совета». Подача запроса для обеих палат регламентировалась ст. ст.58-60 Учреждения Государственной думы.

• ¹⁹    Ст. 7 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г.; ст. I. раздела II указа Сенату от 20 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного совета».

• ²⁰    Ст. 48; ст. 10 раздела II соответственно там же.

• ²¹    Ст. 48; ст. 10 раздела II соответственно там же.

• ²²    Ст. 45; ст. 7 раздела II соответственно там же.