Особенности правового статуса должностных лиц (persona publica) согласно римским правовым источникам

В настоящей статье приводятся некоторые наблюдения о содержании понятия «должностное лицо» (persona publica) в римском праве. Наиболее полная характеристика понятия должностного лица разработана в римском постклассическом праве. Согласно определению Институций Юстиниана, должностными лицами являлись магистраты: «Persona publica – id est magistratus» 1. В этом же фрагменте уточняется список конкретных должностных лиц – это дефенсоры, верховные священнослужители и судьи. Римские юристы весьма четко отделяли магистратов от частных лиц (D. 2.1.13.1). В нормах Институций и Кодекса Юстиниана понятие «persona publica» еще больше конкретизируется. В 1-й книге Институций Юстиниана в описании процедуры усыновления говорится, что опекун должен предоставить в залог свое имущество «должностному лицу, то есть табуларию» 2.

Табуларий и писец (scriba) названы должностными лицами также в одном из постановлений императора Гонория (С. 1.55.9.1). В конституции императора Льва от 472 г. н. э. говорится, что назначение опекуна должно происходить в присутствии personae publi-cae, а именно: табулярия, магистра ценза, правителя провинции или дефенсора (С. 1.3.31). Позже, в 531 г. н. э., в одном из постановлений императора Юстиниана приводится еще более широкий список personae publicae: правитель провинции, дефенсор и префект города и епископ (С. 1.4.30).

Таким образом, должностные лица заверяли и фиксировали акты государственной регистрации в делах гражданского и публично-правового оборота. Именно personae publicae фиксировали показания сторон со слов самих участников судебного процесса в том случае, если они сами не имели возможности их записать или предоставить в устной форме (С. 2.55.4.1). Назначение опекунов и попечителей также проходило под контролем должностных лиц. Кроме того, personae publicae оценивали и производили опись имущества назначаемых tu-tores и curatores, которое являлось залогом того, что они будут в состоянии исполнить порученные им обязанности (С. 5.37.24). В противном случае имущественную ответственность брали на себя те, кто назначил попечителей или предложил их кандидатуры для исполнения данной публичной обязанности [С. 5.33.1.5].

Согласно эдикту императора Юстиниана, представители государства должны были также удостоверять вступление в наследство [C. 6.33.3 pr.]. Точно так же освобождение раба происходило в присутствии свидетелей и personae publicae [C. 7.6.1.2]. А в случае с проскрибированными лицами, конфискация их имущества в пользу государства также осуществлялась personis pub-licis [C. 9.49.9.1].

На каком основании все выше перечисленные категории римских граждан можно отнести к personis publicis? Ответ достаточно очевиден – они выполняли для общества необходимые государственные функции. Следовательно, отдельное частное лицо, действуя от имени всего народа, становилось persona publica, точно так же, как объединение частных лиц, действующих в интересах всего народа, например товарищество публиканов становилось публичным товариществом 3.

Наиболее последовательно особенности правового статуса должностных лиц и их имущественной ответственности прослеживаются на материале муниципального законодательства I–II вв. н. э., а для времени поздней Империи наиболее полно разработаны в кодификациях Феодосия и Юстиниана.

Правовой основой ответственности должностных лиц являлась система имущественных гарантий и поручительства, благодаря которой римское государство в целом или отдельная муниципальная община пытались исключить возможность финансовых рисков. Схематично можно представить ее следующим образом: народ делегировал полномочия по распоряжению общественной собственностью магистратам, должностное лицо предоставляло народу в залог свое имущество – praedia, и поручителей – praedes, которые также предоставляли в залог свое имущество [Кофанов, 2006. С. 246] 4.

Римские должностные лица, обязываясь личным имуществом и исполняя публичные функции, этим имуществом отвечали за эффективность своих действий, а в случае нанесения государству ущерба обязаны были его компенсировать. В каждой гражданской общине существовал имущественный ценз, необходимый для получения сенаторского звания. К примеру, в Lex Municipi Tarentini (II в. до н. э.) говорится, что «тот, кто станет декурионом Тарентинского муниципия, и кто будет подавать голос в Тарентинском сенате, должен без обмана иметь в городе Таренте или в пределах этого муниципия здание, крытое не менее чем 1 500 черепиц» 5.

Существовало ограничение по расстоянию, на котором должно было находиться недвижимое имущество должностных лиц. Согласно Lex coloniae Genetivae Iuliae (I в. до н. э.), это расстояние равнялось 1 000 шагов 6. Хотелось бы обратить внимание на аргументацию данной меры: если имущество должностного лица будет располагаться на большем расстоянии, то на него будет проблематично наложить арест, что может затруднить привлечения магистрата к ответственности.

Каждый кандидат на магистратский пост еще до выборов должен был предоставить надежных поручителей и имущество в каче- стве залога. Процедура выглядела следующим образом: должностное лицо, собиравшее народное собрание для выборов магистратов, обязано было оценить платежеспособность кандидата, получить от него залог и оценить надежность поручителей. К примеру, согласно городскому закону Та-рента, магистрат «должен дать кватровирам в виде гарантии за себя поручителей и имущество, которого было бы достаточно, чтобы обеспечить сохранения денег, предназначенных для общественных и религиозных нужд этого муниципия и которые перейдут к нему на время его магистратуры и о которых должен быть затем дан отчет в соответствии с тем, как постановит сенат» 7.

Более подробное описание приводится в муниципальном уставе Малаки и, прежде всего, в Lex Flavia Irnitana. В данных муниципиях в день выборов оценивалась состоятельность номинированного на магистратуру. Претендент на должность дуумвира или квестора должен был гарантировать сохранность общественных средств. С этой целью в день выборов он предоставлял поручителей 8. Если этого было недостаточно, то необходимо было предоставить имущественный залог. Главный принцип состоял в том, чтобы собственности магистрата и его поручителей было достаточно для обеспечения возможных рисков для городских финансов.

Данные кодификации Юстиниана позволяют рассмотреть историческое развитие системы имущественной ответственности римских должностных лиц. Необходимо отметить то, что за действия должностного лица отвечало, помимо поручителей, еще и лицо, назначившее или выдвинувшее его на публичную должность, так называемый nominator 9. Города с прилежащей к ним территорией были для римского государства удобной налоговой единицей [Abbot, Johnson. 1926. P. 85]. В период поздней Империи действующий магистрат номинировал кого-либо на свою должность, или же правитель провинции предлагал кандидата, который утверждался на формальных, по сути, выборах в сенате (D. 49.4.1.3). Курия также могла самостоятельно утверждать кого-либо на муниципальные должности или же вменять исполнение определенных повинностей (С. 10.32.2). Причиной того, что правителям провинций самим приходилось назначать провинциальных магистратов, служило то, что исполнять те или иные городские обязанности становилось все более обременительно.

Точно так же, как и в период ранней Империи, для получения доступа к какой-либо муниципальной должности необходимо было представить в качестве залога свое имущество и надежных поручителей. Кроме того, за добросовестность исполнения должностным лицом своих обязанностей отвечал назначивший его номинатор. Император Константин I в одном из своих эдиктов прямо указал на то, что дуумвиры должны позаботиться о том, чтобы их приемники соответствовали занимаемой должности, так как в противном случае «соображения справедливости убеждают, что если назначенные окажутся недостойными, то к ответственности привлекаются те самые магистраты, под чью ответственность они были назначены» 10.

Для государства данная система была выгодной и эффективно защищала от возможных финансовых потерь. Упрощенно ее можно представить следующим образом: если кто-либо был назначен на какую-либо должность или для исполнения какой-либо литургии, то он нес ответственность своим имуществом. К примеру, если кто-либо был назначен для сбора военной анноны, но по каким-то причинам не смог предоставить всю сумму налога, то оставшуюся часть он должен был внести за счет собственных средств. В противном случае, непосредственно сам номинатор должен был погасить всю задолженность. Но хотя номинатор также отвечал перед фиском своим имуществом, с санкции руководства провинции он имел право использовать арест имущества по отношению к номинированному им должностному лицу для принуждения должника к исполнению своих обязанностей.

Со временем императорами были детально регламентированы порядок наступления и степень ответственности должностных лиц. Так, к примеру, хотя ответственность за расход городских финансов несли оба дуумвира, однако, если из-за действий лишь одного из них муниципальной казне был нанесен ущерб, то возмещать потери должен был в первую очередь он, и только в случае недостаточности имущества виновного наступала ответственность его коллеги (C. 11.36.1). В дальнейшем этот же порядок привлечения к ответственности (ответственный дуумвир – номинатор – коллега по магистратуре) был подтвержден в одной из конституций императоров Кара, Карина и Нумериана (C. 11.36.3). Позже императором Диоклетианом была несколько ослаблена материальная ответственность коллеги магистрата 11.

Данные всех приведенных источников подтверждают тезис о том, что римские должностные лица, исполняя публичные функции, несли имущественную ответственность за выполнение своих обязанностей, главным образом, благодаря предоставлению своего имущества в качестве залога для обеспечения государственного имущества от возможных рисков.