Особенности предоставления социальной услуги

Уфимский университет науки и технологий, Уфа, Россия, ,

Ufa University of Science and Technologies, Ufa, Russia, ,

Федеральный закон 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 442-ФЗ)1 обозначил, что социальное обслуживание граждан – это деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам, а социальной услугой являются действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности.

Социальные услуги предоставляются бесплатно или за плату (частичную плату) на дому, в полустационарной или стационарной форме (ч. 1 ст. 31, ч. 1 ст. 32 Федерального закона № 442-ФЗ). Наличие таких факторов, как платность, а также заключение договора по их предоставлению стали основой для серьезной научной дискуссии.

Первым дискуссионным моментом является вопрос о влиянии платного характера данной услуги на ее принадлежность именно к социальной услуге.

Например, М.О. Буянова и К.Н. Гусов признают социальной услугой ту, которая предоставляется бесплатно или за неполную рыночную стоимость, а платная услуга не является социальной услугой, даже если ею пользуются граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации [1, с. 397].

Ряд авторов специфической чертой социальной услуги также считают финансирование за счет государственных средств [2, с. 314].

Л.К. Субботин акцентирует внимание на сфере их предоставления и особом публично-правовом (императивном) режиме услуги [3, с. 52–59].

Некоторые исследователи для платных услуг вводят в научный оборот термин «услуги социального характера» [4, с. 294–295].

Е.Г. Шаблова выделяет целый ряд признаков социальной услуги [5, с. 13] и тем самым пытается ее дифференцировать от услуги гражданско-правового характера, но фактически данным автором также акцентируется внимание на специфике финансирования и публично-правовом характере социальной услуги как составной части социальной политики государства.

А.В. Менкенов утверждает, что к социальным услугам необходимо отнести только полностью или частично предоставляемые за счет средств бюджетной системы [5, с. 38–41].

В этом научном споре мы придерживаемся мнения А.В. Баркова [7]. Его позиция основана на том, что в условиях рынка присутствует возмездность и услуга всегда имеет стоимостное выражение. Плательщик за социальную услугу существует всегда, это не зависит от платности/бесплатности, важен круг потребителей социальной услуги независимо от ее плательщика.

В дефиниции «социальная услуга» главными элементами являются указание на действия именно в оказании помощи гражданину с целью улучшения его жизнедеятельности и обеспечения жизненных потребностей, в чем и проявляется социальный, публично-правовой аспект данной услуги. Как реализуется осуществление данной цели – тоже немаловажный вопрос, однако указание на то, что платная услуга – это уже не социальная услуга, в законе отсутствует. Все-таки платность и бесплатность социальной услуги – это уже способ ее предоставления, механизм осуществления с учетом нуждаемости гражданина.

Если услуга оказывается, то она предполагает наличие заказчика, исполнителя, имеет конкретное содержание, сроки, периодичность предоставления, требования к качеству и количеству и иные сопутствующие классические признаки и элементы услуги, что в основе своей содержит гражданско-правовой механизм регулирования.

В то же время оказание социальной услуги предполагает свой определенный механизм предоставления, включающий в себя обращение гражда- нина, заинтересованных лиц, проведение оценки условий его жизнедеятельности и выявление имеющихся обстоятельств, которые ухудшают в данное время или могут ухудшить в будущем эти условия21. Необходимым элементом является индивидуальная программа по предоставлению социальных услуг.

Специфику договора определяют и имеющиеся обязательные стандарты оказания услуг, правила расчета стоимости услуг, источники средств на их оплату и др. Также в законе содержатся нормы о независимой оценке качества условий оказания услуг организациями социального обслуживания и правила о проведении государственного контроля (надзора). К существенным условиям относятся положения, определенные индивидуальной программой, стоимость социальных услуг, если они предоставляются за плату или частичную плату.

Проанализированное выше стало основой для научного диспута по второму дискуссионному моменту, связанному с первым, рассмотренным выше, – вопросу об отраслевой принадлежности предоставления социальных услуг.

Пункт 3 ст. 17 Федерального закона № 422-ФЗ определяет, что отношения, связанные с исполнением данного договора, регулируются в соответствии с законодательством Российской Федерации. На практике, с одной стороны, к договору об оказании социальной услуги применяются общие правила гражданско-правовых отношений о договоре. С другой стороны, как мы рассмотрели выше, цели, процедура заключения, предмет и методы правового регулирования данного договора отличаются от обычных гражданских договоров.

В науке само применение норм гражданского законодательства к оказанию социальной услуги подвергается как критике, так и имеет положительную оценку. Так, И.В. Григорьев высказывает мнение о том, что это крайне негативная тенденция, коммерциализирующая данную сферу общественных отношений [8, с. 468].

Однако существует и позиция, допускающая использование и сочетание гражданско-правовых норм и норм права социального обеспечения [9, с. 498], комплексность правового регулирования под действием норм двух отраслей права [10, с. 36–40].

А.В. Барков, рассуждая о сближении института социального обслуживания с отраслью гражданского права, подчеркивает значимость договора как эффективного средства на рынке социальных услуг вне зависимости от способа их оплаты [7, с. 17].

На наш взгляд, без применения гражданско-правовых норм при предоставлении социальной услуги, а также активного участия негосударственного сектора не обойтись.

В судебной практике при рассмотрении споров о предоставляемых социальных услугах широко применяются гражданско-правовые нормы о недействительности сделок, договорах, неосновательном обогащении³ 1 . При этом и сами получатели социальных услуг часто бывают недееспособными, а опека, договорные отношения по вопросам, связанным с интересами недееспособного, – это также сфера гражданского права.

Договорные начала можно увидеть и в иных формах социального обслуживания. Так, очередность на поступление в стационарные учреждения решается путем развития института приемной семьи для инвалидов и одиноко проживающих граждан.

Если рассматривать вопрос об участии негосударственного сектора при предоставлении социальной услуги, то представляется, что такое участие необходимо и результативно при условии контроля со стороны государственных органов, а также с применением норм гражданского законодательства к регулированию данных правоотношений.

В частности, в Башкортостане создаются дома-интернаты для пожилых граждан и инвалидов с использованием механизма государственно-частного партнерства. Также отметим, что в республике началась проработка важных проектов социального воздействия (ПСВ) с государственной корпорацией ВЭБ.РФ (центры полезной дневной занятости для людей с ментальными нарушениями) и Агентством стратегических инициатив (трудоустройство инвалидов). Проекты социального воздействия отличаются от благотворительности тем, что инвестиции возвращаются, и это отличает эти проекты от благотворительности.

Статистика показывает значительную численность нуждающихся в социальных услугах граждан⁴ 2 .

Обеспечить социальными услугами республика пытается и с привлечением негосударственного сектора экономики, с использованием граждан- ско-правовых рычагов регулирования. В системе социального обслуживания активно работают негосударственные организации и индивидуальные предприниматели, а также в 2022 г. Башкортостан включен в эксперимент по реализации Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере»51. В результате в форме социального обслуживания на дому по социальному сертификату изменился механизм работы с некоммерческими организациями.

Статистика показывает, что за 2023 г. были возмещены затраты по 3034 сертификатам на сумму 126 160 570,42 руб., в том числе затраты коммерческих организаций по 2006 сертификатам на сумму 83 294 397,80 руб., затраты некоммерческих организаций по 928 сертификатам на сумму 38 699 162,04 руб., затраты индивидуальных предпринимателей по 100 сертификатам на сумму 4 167 010,58 руб.

В целом с 2019 г. реализовано 8960 сертификатов на реабилитацию. По итогам проведенного анализа были выявлены наиболее востребованные услуги: лечебный массаж (с 2019 г. оказана 5421 услуга), оказание логопедической помощи (с 2019 г. оказана 3701 услуга), коррекционно-развивающие и компенсирующие занятия с ребенком-инвалидом (с 2019 г. оказаны 3562 услуги).

В реализации сертификатов на реабилитацию ребенка-инвалида участвуют 15 индивидуальных предпринимателей, 24 некоммерческие и 48 коммерческих организаций (общее количество организаций – 87). Согласно анализу реализованных сертификатов в топ-5 востребованных реабилитационных центров входят: ООО «Центр физической реабилитации «РеаЛайф», г. Уфа – с 2019 г. оказаны реабилитационные услуги по 667 сертификатам; ООО ФОЦ «Эльмар», г. Уфа – оказаны реабилитационные услуги по 581 сертификату; ООО МРЦ «Нейролайф» – оказаны реабилитационные услуги по 452 сертификатам; ООО МЦ «Феникс» – оказаны реабилитационные услуги по 451 сертификату; ООО МЦ «МЕГИ» – оказаны реабилитационные услуги по 442 сертификатам. Этот рейтинг позволяет нам обратить внимание на наличие конкурентных начал при предоставлении социальных услуг. А конкуренция должна и способствует улучшению качества услуги.

Результатом такой активно работы властей республики является увеличение количества поставщиков: по итогам 2023 г. – 292 (в 2022 г. – 267, из них 212 – негосударственные организации), из них 237 – негосударственные организации. Удельный вес негосударственных организаций в общем количестве учреждений социального обслуживания населения всех форм собст- венности – 81,2 %61. Негосударственным поставщикам передано 7 видов услуг, из них 5 – по линии социального обслуживания.

Очень важно, что 2024 год объявлен в Республике Башкортостан Годом заботы о людях с ограниченными возможностями здоровья⁷ 2 . В последние годы в республике число инвалидов стабильно держится на уровне 250 тыс. чел., для которых в республике ежегодно увеличивается перечень мер поддержки, создается доступная общественная среда и инфраструктура.

Государство в последние годы вводит новые меры поддержки граждан и совершенствует новые [11, с. 161; 12, с. 947], такая политика проводится и в сфере социального обслуживания. Так, в 2024 г. в Республике Башкортостан было принято решение о введении дополнительной меры поддержки инвалидов старше 18 лет⁸ 3 . Это выдача сертификатов на реабилитацию номиналом 52,5 тыс. руб., что позволит охватить этой мерой поддержки 1715 чел., приоритет в выдаче имеют инвалиды трудоспособного возраста, имеющие высокий реабилитационный потенциал, и участники СВО. Негосударственные организации и индивидуальные предприниматели, реализующие данные сертификаты, будут субсидироваться.

Таким образом, пример Республики Башкортостан показывает, что привлечение негосударственного сектора позволяет увеличить возможности предоставления социальных услуг, имея в основе своей гражданско-правовой механизм, и отрицать этот факт не совсем правильно. Более правильным было бы прямо указать на применение общих норм гражданского права, в том числе законодательства о защите прав потребителей.

Но не стоит забывать, что эта услуга имеет своей целью важную социальную миссию – оказание помощи людям, находящимся в трудной жизненной ситуации, в ее основе лежит индивидуальная программа. Поэтому прямая задача государства – не только создавать новые социальные учреждения, поддерживать участие негосударственного сектора, но и обеспечить гарантии предоставления социальных услуг и контролировать качество их предоставления.