Особенности предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства как формы защиты субъективного гражданского права

Одним из значимых вопросов, изучаемых современной наукой гражданского права, является анализ понятия «субъективное право» и разработка его определения. Исторически данное определение претерпело ряд этапов в своем развитии: более века назад считалось, что «[субъективным] правом называется мера свободы живущего в обществе – мера, в пределах которой он может совершать известные действия» [1, с. 222].

Впоследствии, в эпоху советской цивилистики под субъективным правом понималась как «предоставленная лицу возможность привести в действие аппарат государственного принуждения» [2, с. 481], так и «средство регулирования поведения граждан, не противоречащего интересам государства» [3, с. 55]. Иными словами, немалая часть видных советских цивилистов связывали субъективное право с механизмом государственного принуждения, что, скорее всего, было обусловлено недостаточным развитием частноправовой составляющей советского права. В то же время, существовала и «непубличная» трактовка понятия субъективного права, продолжающая традиции дореволюционной цивилистики. С. Н. Братусь полагал, что субъективное право представ- ляет собой меру возможного поведения управомоченного лица, обеспеченную законом и поведением обязанного лица [4, с. 10-13]. Схожих взглядов придерживался и В. П. Грибанов.

Формируя понятие субъективного права, отечественная цивилистика уделила немалое внимание и его содержанию. Единства научных взглядов на эту проблему не удалось достичь по сей день, однако, полагаем, есть основания говорить о наличии консенсуса в существовании такой составляющей субъективного гражданского права как возможность обращения к мерам государственного принуждения, мерам защиты нарушенного права [5, с. 100; 6, с. 118]. Помимо права на защиту, в содержание субъективного права включаются правомочия реализовать право собственными действиями и требовать соответствующего поведения от обязанного лица [7, с. 5]

Продолжая вышеизложенное, следует констатировать тот факт, что используемыми нами понятиями «субъективное право», «содержание субъективное право» в большей степени следует понимать «субъективное гражданское право» и его содержание, соответственно, поскольку они сформировались в цивилистической доктрине и непосред- ственно связаны с частноправовыми, «горизонтальными» правоотношениями.

Возможность обращения за защитой права к государству воспринята действующим Гражданским кодексом Российской Федерации [8] (далее – ГК РФ), статья 1 которого закрепляет принципы обеспечения восстановления нарушенных прав и судебной защиты гражданских прав в качестве одних из основных начал гражданского законодательства. Развивая данные основные начала, законодатель в пункте втором статьи 11 ГК РФ установил, что в определенных законом случаях допускается обращение лица, обладающего субъективным правомочием требования, за защитой гражданских прав в административном порядке с последующей возможностью оспаривания актов государственных органов в суде.

Одной из разновидностей административной формы защиты гражданских прав в России является деятельность Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС России, антимонопольный орган) и её территориальных органов в рамках Федерального закона «О защите конкуренции» [9] (далее – Закон о защите конкуренции) и иных нормативных правовых актов.

Указанный закон регламентирует основы защиты конкуренции, выделяя, в том числе, две её разновидности: предупреждение и пресечение (монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, недопущения, ограничения, устранения конкуренции различными субъектами).

Иными словами, под монополистической деятельностью, недобросовестной конкуренцией и т.д. следует понимать объект, на который направлена законная деятельность антимонопольного органа по их предупреждению и пресечению.

Осуществляя защиту конкуренции, ФАС России реализует целый ряд функций, закрепленных в ст. 22 Закона о защите конкуренции. Узко их можно сформулировать следующим образом:

• –    обеспечение контроля за соблюдением антимонопольного законодательства обязанными субъектами;

• –    выявление нарушений антимонопольного законодательства, их прекращение и привлечение за них к ответственности;

• –    предупреждение нарушений антимонопольного законодательства;

• –    осуществление государственного контроля за экономической концентрацией.

В целях осуществления указанных функций ФАС России и её территориальные органы наделены разнообразными полномочиями, конкретизированными в статье 23 Закона о защите конкуренции. Реализация указанных полномочий позволяет лицам, обращающимся к административной форме защиты, восстановить свое нарушенное право одним из способов, поименованных в ст. 12 Закона о защите конкуренции либо иными способами защиты права, прямо в указанной статье не закрепленными. Представляется, что специфические способы защиты права закреплены, в частности, в п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции (разновидности предписаний, выдаваемых антимонопольным органом). При этом в данной норме законодателем сформулированы как общие способы защиты права (предписание о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства), так и те способы, которые существуют в специфических право- отношениях, связанных с защитой конкуренции (например, совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции).

В силу статей 50-51 Закона о защите конкуренции предписание обладает обязательным характером. Обязательность исполнения предписания обеспечивается государственным принуждением в виде контроля за исполнением предписаний и привлечения виновных лиц к административной ответственности в случае их неисполнения.

Представляется возможным отнесение содержания любых предписаний к специфическим способам защиты права, закрепленным в Законе о защите конкуренции, причем, как правило, эти меры направлены на восстановление положения управомоченного лица либо принудительное исполнение обязанности должника.

С точки зрения статьи 1 Закона о защите конкуренции предписание направлено на такую разновидность защиты конкуренции, как пресечение нарушений антимонопольного законодательства (в некоторых случаях – с их последующей превенцией, хотя и не составляющей прямую сущность предписания).

Проанализировав вышеизложенное, можно сформулировать определение предписания следующим образом: это правоприменительный акт, выдаваемый комиссией антимонопольного органа по результатам рассмотрения дела, направленный, в первую очередь, на пресечение нарушений антимонопольного законодательства в целях защиты субъективных гражданских прав в административном порядке и (или) защиты конкуренции от нарушений антимонопольного законодательства.

В отличие от предписания, первичной превентивной функцией обладает иной институт, закрепленный в ст. 39.1 Закона о защите конкуренции, – предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее – предупреждение).

Данный институт является достаточно новым для российского права (введен Федеральным законом от 06.12.2011 № 401-ФЗ), кроме того, он претерпел ряд изменений в рамках реформирования законодательства о защите конкуренции так называемым «четвертым антимонопольным пакетом» (Федеральный закон от 05.10.2015 № 275-ФЗ) [10, с. 35].

Интересным представляется, что ч. 1 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции указывает целью выдачи предупреждение пресечение действий (бездействия), которые приводят или могут привести к перечисленным в указанной части юридически значимым последствиям. По нашему мнению, здесь законодателем допущена юридическая неточность в виде использования термина «пресечение». Полагаем, что более точным следует признавать использование термина «предупреждение и пресечение», так как по смыслу закона предупреждение обладает превентивным характером постольку, поскольку помимо признаков нарушения антимонопольный орган не располагает доказательствами действительного нарушения антимонопольного законодательства. Лишь о признаках нарушения говорится и в части 2 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции, что только подтверждает наличие некоторой неопределенности в терминологии.

Основания и порядок выдачи предупреждения, помимо ст. 39.1 Закона о защите конкуренции, конкретизированы приказом ФАС России от 22.01.2016 № 57/16. Из анализа норм указанных актов можно прийти к выводу о наличии следующих обязательных оснований для выдачи предупреждения:

• 1)    Наличие субъекта, обязанного совершить определенные действия (воздержаться от их совершения);

• 2)    Наличие признаков нарушения определенных статей Закона о защите конкуренции, последствием которых может явиться недопущение, ограничение, устранение конкуренции, ущемление интересов третьих лиц в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей.

Иных оснований, являющихся необходимыми для выдачи предупреждения, установить не представляется возможным. Недостатком действующего регулирования следует признавать отсутствие конкретного указания на то, как должно понимать «признаки нарушения» антимонопольного законодательства. Если обратиться к ст. 39.1 Закона о защите конкуренции, в частности, частям 4, 5 указанной нормы, можно обратить внимание на необходимость указания норм антимонопольного законодательства, нарушенных действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение. Таким образом, под признаками нарушения антимонопольного законодательства следует понимать лишь те объективные факты, которые позволяют с учетом требований законодательства установить определенную норму, нарушение которой может быть признано в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Президиум Высшего Арбитражного суда РФ в постановлении от 15.04.2014 № 18403/13 указал, что судебный контроль <…> должен быть ограничен особенностями вынесения предупреждения, целями, им достигаемыми, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Факт совершения правонарушения не может и не должен при этом устанавливаться (помимо практики ВАС РФ, см., например, судебные акты по делу № А50-21652/2013 и другие).

С учетом этих выводов следует признавать, что пределы действия предупреждения, скорее всего, более узкие, нежели у предписания. В то же время, нет объективных препятствий для выдачи предупреждения с предложением совершить те же действия, что и при выдаче предписания.

Исходя из Порядка выдачи предупреждения, утвержденного ранее упомянутым приказом ФАС России, предупреждение должно быть лишь рассмотрено адресатом, прямой обязанности его исполнить нет. В то же время, нельзя забывать, что допустимым является обжалование предупреждения как ненормативного акта, налагающего обязанности на адресата, причем, очевидно, под угрозой санкции в виде возбуждения дела об административном правонарушении.

По нашему мнению, наличие указанных признаков обусловливает необходимость выделения отдельных видов предупреждения как в целях защиты прав их адресатов, так и в целях упрощения выбора способа защиты права управомоченными лицами. Осуществление действий в рамках исполнения предупреждения в таком случаях признавалось бы избранным и надлежащим путем реализованным в административном порядке способом защиты субъективного гражданского права.

Ценность предупреждения как института как превенции, так и пресечения нарушения антимонопольного законодательства подтверждается его эффективностью [11, с. 5]: так, более 80% выданных предупреждений исполняется в срок, что позволяет решить большую часть споров, рассматриваемых антимонопольным органом, не прибегая к возбуждению и рассмотрению дела и не усугубляя отношения между субъектами гражданского права.

По нашему мнению, предупреждение следует определять, по аналогии с предписанием, как пресекательно-восстановительную меру [12, с. 25], правоприменительный акт, выдаваемый антимонопольным органом при наличии соответствующих оснований в случае обнаружения признаков нарушения определенных норм антимонопольного законодательства, направленный, на превенцию и пресечение предполагаемых нарушений антимонопольного законодательства до возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Подводя итог проведенному исследованию, считаем возможным сделать вывод, что обращение в антимонопольный орган в административном порядке дает заявителям широкий круг возможностей для реализации правомочия защиты субъективного гражданского права. Помимо этого, разнообразие функций и полномочий ФАС России и её территориальных органов позволяет урегулировать отношения между управомоченными и обязанными лицам на различных стадиях вмешательства государства, позволив первым применить на каждой из них предусмотренный законом способ защиты права.