Особенности привлечения к административной ответственности за нарушения федерального и регионального законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Многие субъекты РФ воспользовались этим правом и установили в региональных законах административную ответственность за нарушение законодательства в данной сфере.

В процессе нормотворчества на региональном уровне должны быть соблюдены два важных правила: принимаемые субъектом РФ законы не должны противоречить федеральному законодательству, и при их принятии региональные органы власти не должны выходить за пределы своих полномочий. Данные требования не всегда соблюдаются, и в некоторых случаях это приводит к тому, что в региональных законах об административной ответственности фактически дублируются нормы Кодекса об административных правонарушениях (далее – КоАП) РФ.

Приведём несколько примеров, иллюстрирующих этот вывод.

Из определения Верховного Суда РФ от 24 июня 2015 года¹: Калининградским областным судом рассматривалось заявление Д., которая просила признать ч. 1, 2, 3, 5 ст. 73 КоАП Калининградской об- 49 ласти² недействующими и противоречащими федеральному законодательству. Статья устанавливала ответственность за невыполнение требований законодательства региона о порядке сбора, вывоза и утилизации отходов производства и потребления, а также организации уборки и содержания территорий (часть 1).

Заявитель в подтверждение своей позиции ссылается на факт урегулирования оспариваемой части федеральным законодательством, а именно ст. 8.1 КоАП РФ. Определением Верховного Суда РФ требования заявителя были удовлетворены и ч. 1, 2, 3, 5 ст. 73 КоАП Калининградской области3 признаны недействующими.

Ещё одним примером является решение от 9 марта 2017 года, принятое Свердловским областным судом⁴. В статье 16 закон «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области»⁵ устанавливает административную ответственность за нарушения правил транспортировки отходов производства и потребления, а также сроков их вывоза, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, которые не повлекли нарушения экологических и санитарно-эпидемиологических требований. ООО «Д» было привлечено к административной ответственности по ст. 16 закона и обратилось в суд с административным иском о признании названной статьи недействующей. Суд пришёл к выводу, что оспариваемая норма закона фактически устанавливает ответственность за несоблюдение экологических, санитарно-эпидемиологиче- 49 ских требований, порядка содержания придомовой территории, регламентированную федеральным законодательством. К сожалению, Свердловский суд в своём решении не указывает, какую именно норму КоАП РФ дублирует статья, мы предполагаем, что речь идёт о статье 8.2 КоАП РФ. При этом решение суда первой инстанции было обжаловано в Верховный Суд РФ⁶ в апелляционном порядке представителем губернатора, но решение областного суда было оставлено без изменений.

Еще один пример дублирования статьи 8.2 КоАП РФ нормой регионального законодательства. Решением Нижего- родского областного суда от 27 апреля 2016 года1 статья 5.16.2 КоАП Нижегородской области была признана недействительной. В конструкции диспозиции статьи не описаны конкретные противоправные деяния, она включает общие правила и нормы в области обращения с отходами, а именно порядок сбора, обработки, утилизации, обезвреживания отходов, поэтому она полностью охвачена статьей 8.2 КоАП РФ. По заявлению Т., который был привлечен к административной ответственности по статье 5.16.2 КоАП Нижегородской области, суд пришёл к выводу, что данная норма противоречит ст. 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ, т.е. находится вне пределов ведения субъекта Российской Федерации.

По заявлению прокурора решением Самарского областного суда от 20 мая 2015 г.² было внесено несколько изменений в закон Самарской области №115-ГД 50 «Об административных правонарушениях на территории Самарской области»³. Так, например, закон предусматривает наложение административного наказания за выброс мусора и (или) иных предметов из окон жилых и нежилых помещений. Суд первой инстанции не признал норму противоречащей законодательству.

В апелляционном порядке4 заявление о признании недействующей ст. 2.1.1 указанного закона было удовлетворено Верховным Судом РФ. Определение суда основывается на факте превышения полномочий со стороны субъекта РФ, поскольку диспозиция статьи устанавливала ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических и экологических требований, не учитывая того, что федеральным законодательством уже установлены как правила и стандарты в этой сфере, так и ответственность за их нарушение (ст. 8.2 КоАП РФ).

Анализируя нормотворческую и правоприменительную деятельность субъектов РФ в сфере обращения с отходами производства и потребления, можно сделать вывод о том, что основной ошибкой региональных властей является попытка осуществлять правовое регулирование отношений, которые находятся вне пределов их компетенции. По этой причине Верховный Суд РФ признаёт недействующими как постановления о привлечения к административной ответственности, так и нормы региональных законов об административных правонарушениях.

Первопричиной всех перечисленных нарушений со стороны субъектов Российской Федерации является некорректное толкование норм федерального законодательства об административной 50 ответственности и федерального законодательства об отходах производства и потребления. Необходимо отметить, что и при применении федерального законодательства об административной ответственности за нарушения в сфере обращения с отходами производства и потребления надзорные органы также в силу указанной причины неправомерно привлекают к административной ответственности субъектов соответствующих правоотношений в сфере обращения с отходами производства и потребления.

В 2009 году определение понятия «отходы», закрепленного в Федеральном законе № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»5, претерпело, на первый взгляд, незначительное изменение. Из дефиниции было исключено описание процесса образования отходов. Поэтому деятельность, в процессе которой образуются отходы, не может признаваться именно обращением с отходами [1, 2].

Начиная с 2009 года, т.е. с момента внесения изменений в ФЗ «Об отходах производства и потребления», в суды всех инстанций подаются жалобы на незаконное привлечение к административной ответственности. Это зачастую связано с тем, что ряд надзорных органов, в чью компетенцию входит выявление и пресечение административных правонарушений в сфере обращения с отходами, до настоящего времени включает образование отходов в процесс обращения с ними.

Рассмотрим несколько примеров. В 2014 году¹ заповедник «Керженский» 51 привлечён к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ. Решением Нижегородского областного суда постановление о привлечении заповедника было отменено и признано незаконным. В качестве доказательственной базы Росприроднадзор предоставил паспорта отходов, которые подтверждали образование на территории заповедника отходов 1-4 класса опасности. Однако указанный факт не может быть принят судом и не доказывает наличия деяния, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ, ввиду того что учреждение, согласно ФЗ «Об отходах производства и потребления» № 89-ФЗ, осуществляло лишь образование отходов, доказательств факта обращения с ними представлено не было.

В 2015 году «ООО» привлечено к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ. Надзорным органом был выявлен факт накопления отхо- дов, которые образуются в результате хозяйственной деятельности. Однако по жалобе «ООО» постановлением Верховного Суда РФ от 8 июня 2015 года2 решение о привлечении к ответственности было отменено, так как Росприроднадзором в ходе производства по делу не установлен факт, что юридическое лицо заключило договор об аренде мусорного контейнера. Соответственно, если мусорный контейнер принадлежал другому лицу, то общество не осуществляло накопление отходов, следовательно, и не осуществляло обращение с отходами, поэтому суд, не найдя доказательств, посчитал привлечение к административной ответственности незаконным.

Таким образом, анализ практики применения федерального и регионального законодательства об административной ответственности в сфере обращения с отходами производства 51 и потребления показал, что основной проблемой правоприменения в данной сфере является некорректное толкование норм закона надзорными органами, осуществляющими привлечение к административной ответственности. Субъекты РФ нередко осуществляют нормативное правовое регулирование вне пределов своих полномочий, а надзорные органы, применяя нормы федерального законодательства, не всегда правильно их толкуют и не всегда собирают достаточную доказательственную базу, что проводит к неправомерному привлечению к административной ответственности. Результатами таких нарушений в нормотворческой и правоприменительной деятельности могут стать более серьезные правовые последствия – нарушения конституционных прав граждан и юридических лиц [3].