Особенности процесса государственных закупок в России и в международной практике

Введение и новизна. Государство всегда было и остается активным участником хозяйственных отношений, в том числе и в сфере закупок, потому что процесс государственных закупок нуждается в особом контроле.

В системе государственных и муниципальных закупок произошли значительные перемены: на смену Федеральному закону № 94-ФЗ в начале 2014 г. пришел Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Введены новая система, порядок и принципы для организации государственного прокьюремента. В связи с этим возникает необходимость детального изучения процесса государственных закупок в России для стран Евразийского экономического союза путем сравнения с правилами, применяющимися в мировой практике для стран-участниц ВТО.

В целях повышения конкуренции среди исполнителей новый Закон налагает ограничения на закупки у единственного поставщика, за исключением случая, когда в конкурсе отсутствуют прочие заявки.

Результаты исследования . Одна из самых важных особенностей новой системы государственного прокьюремента – «система слежения», в которую входят мониторинг закупок, контроль исполнения заказа и аудит результатов исполнения, – эти три элемента стоят как бы вне закупочного процесса, но являются чуть ли не важнейшей его частью.

Мониторинг в отношении закупок проводится с применением общей информационной системы на базе имеющихся в ней данных. Порядок его осуществления прописан Правительством РФ. Результаты проведенного мониторинга закупок за предыдущий год должны быть оформлены в форме свободного отчета.

Согласно действующему Постановлению Правительства РФ, утвержденный план закупок должен быть опубликован до 31 декабря отчетного года. Публикация плана происходит в течение 10 сут с момент внесения корректировок или день утверждения документа.

Чтобы изучить форму и правила подготовки документа, необходимо ознакомиться с Постановлением Правительства РФ. Заказчик берет на себя обязательство указать срок публикации извещения о проводимой закупке, а также период выполнения договора.

Срок подготовки и планирования закупок может устанавливаться заказчиком самостоятельно, при этом период планирования должен быть от года и более.

План закупок считается размещенным корректно, если он открыт для доступа на официальном сайте закупок, представлен в электронном (структурированном, графическом) виде. План закупок должен оформляться минимум на год и содержать поквартальную или помесячную разбивку.

В общем положении в плане закупок должна содержаться следующая информация:

• 1)    данные о закупке услуг (товаров, работ), которые потребуются для покрытия спроса заказчика на конкретный объем услуг (работ, товаров);

• 2)    день, когда стартовал процесс реализации закупок;

• 3)    поквартальная или помесячная разбивка (может корректироваться).

План закупок может быть изменен с обязательной фиксации соответствующей информации на официальном сайте.

Информация об изменениях в плане закупок связана с обязанностью заказчика внести ряд корректировок в структурированный план документа и опубликовать обновленный вариант в электронной форме. Кроме того, заказчик может вносить корректировки и публиковать новые электронные или графические варианты плана.

Если следовать Постановлению Правительства РФ, то корректировка плана может производиться в следующих случаях:

• 1)    при изменении потребностей заказчика в услугах (товарах, работах), сроках покупки или продажи, а также при корректировке сроков исполнения договора;

• 2)    при изменении цены приобретаемых услуг (товаров, работы) более чем на 10 %;

• 3)    в прочих случаях, которые оговорены положением.

Итак, когда речь заходит о плане закупок, не совсем понятно, с чего необходимо начинать и что является наиболее важным. Процесс планирования закупок для муниципальных или государственных нужд прописан в действующем Федеральном законе № 44 [3]. Главной задачей планирования является рост эффективности применения имеющихся ресурсов (в первую очередь финансовых) и результативности процесса закупок. Наличие закона предотвращает преступные действия со стороны мошенников.

Схема работы системы государственных закупок представлена на рисунке 1 [14].

Рисунок 1. Система государственной закупки

Особое внимание необходимо уделить принципам и особенностям планирования, о которых должен знать каждый заказчик. Система планирования государственных закупок на 2016 г. представлена на рисунке 2 [15].

Уже имеющиеся потребности

Потребности в продукции, которая будет производиться

Рисунок 2. Система планирования государственных закупок

ФОРМИРОВАНИЕ ПОТРЕБНОСТЕЙ СОСТАВЛЕНИЕ КАЛЕНДАРНОГО ПЛАНА ПОКУПОК

Проблема контроля и нормативного регулирования закупок для государственных нужд является актуальной, так как именно в данной сфере хозяйственной деятельности можно столкнуться со множеством нарушений. Практически все страны Евразийского экономического союза (ЕАЭС) в той или иной мере испытывают трудности в регулировании закупочной деятельности.

В целях обеспечения единства экономического пространства, создания условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей физических и юридических лиц и развития добросовестной конкуренции во всех странах-членах ЕАЭС – РФ, республиках Беларусь, Казахстан и Армения – были приняты законы о государственных закупках.

Эти законы в основном базируются на модельных положениях Закона ЮНСИТРАЛ [1] о государственных закупках, который предполагает равноправное участие для всех субъектов хозяйствования в конкурсе на государственные закупки. Цели, обозначенные в преамбуле к Типовому закону ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг, также можно рассматривать как принципы закупок товаров (работ) и услуг. К ним относятся:

• а)    обеспечение максимальной экономичности и эффективности закупок;

• б)    расширение и стимулирование участия в закупках поставщиков (подрядчиков), особенно, где это возможно, поставщиков (подрядчиков), независимо от государственной принадлежности, содействуя тем самым международной торговле;

• в)    развитие конкуренции между поставщиками (подрядчиками) в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг;

• г)    обеспечение справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам

(подрядчикам);

• д)    содействие объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему;

• е)    обеспечение открытости процедур закупок.

В основу проведения конкурсных торгов с целью закупки товаров, работ, услуг заложены следующие принципы: гласность, справедливость, экономичность, эффективность, подотчетность. Наиболее полно эти принципы описаны в книге Н.В. Нестеровича «Конкурсные торги на закупку продукции для госнужд» [7].

Международный опыт государственных закупок представляет научный интерес и частично раскрыт в исследованиях Л. Давлятиной, А. Захарова, А. Н. Ладягина и др.

Н. Н. Ефремова (2010) рассматривает международные государственные закупки как одну из форм мировой торговли, при которой задача покупателя – приобретение товара или услуги с определёнными параметрами или технико-экономическими характеристиками. Сектор государственных закупок Австралии по эффективности сделок представлен на основе принципа «цена денег», но точной формулы расчетов нет [7].

В Бельгии Законом о государственных заказах на работы, поставки и услуги предусматривается контроль над государственными расходами на всех этапах закупочной деятельности: принятие решения; расчет сметы расходов; анализ соответствия планируемых расходов возможностям бюджета; визирование расходных документов; контроль оплаты контрактов [5, с. 4].

К. Аязос отмечает, что в Норвегии ежегодный объем государственных закупок составляет 50 млрд. евро. Страна является участником Соглашения о Европейской экономической зоне, что требует организации закупочной деятельности в соответствии с законами ЕЭС.

В Швеции надзор в сфере закупок осуществляет Управление по вопросам конкуренции, которое вносит изменения в правила закупок для развития эффективной конкуренции [8]. В Дании формирование политики государства в области государственных закупок осуществляют Ведомство по вопросам конкуренции и Ведомство предпринимательства и строительства. В Финляндии регулирование государственных закупок осуществляется Министерством занятости и экономики совместно с Федерацией муниципалитетов [5, с. 4]. В Китае государственные закупки используются для уменьшения зависимости национальных производителей от конъюнктуры мировых финансовых рынков [там же]. В системе государственных закупок Швейцарии важную роль играют социальные вопросы.

• Е.    Медякова, описывая европейскую систему госзакупок, отмечает, что при

создании единой системы наднационального законодательства Европейского союза был использован опыт США [5, с. 5]. США – страна, которая является крупнейшим покупателем товаров и услуг в целях удовлетворения нужд государства. Сегодня страна тратит примерно треть казны на осуществление государственных закупок посредством специально созданного органа под названием «Федеральная контрактная система».

Лицами, ответственными за размещение заказов и оформление контрактов в данном органе, являются контрактные офицеры, располагающие специальным сертификатом. В прямые должностные обязанности контрактных офицеров входит следующее:

• 1)    планирование контракта;

• 2)    надзор над исполнением процесса государственного закупа;

• 3)    согласование выплат подрядчикам;

• 4)    внесение корректив в контракт;

• 5)    закрытие контракта, объектом которого являются государственные закупки.

Необходимо отметить особенность в рамках процесса, свойственного государственному закупу в США, которая заключается в том, что при равенстве партнерства между заказчиком и подрядчиком только заказчик имеет юридическое право на расторжение контракта на заказ.

Одним из инструментов в системе государственных закупок являются тендеры. В странах Европейского союза, по аналогии с российским процессом государственных закупок, тендеры дифференцируются на товары, работу и услуги.

Тендеры подразделяются на открытые и закрытые, а также одно- и двухэтапные. Также необходимо обозначить методы запроса предложений и конкурентные переговоры в рамках конкурса на исполнение государственных закупок.

Запросы предложений представляют собой направление запросов о закупках не менее чем трем поставщикам. Заказчик формирует определенные критерии для потенциальных исполнителей, которые отражают управленческие и технические характеристики. При проведении запроса предложений допустимо проведение переговоров или разрешение Заказчиком пересмотра предложений. Данные переговоры являются закрытыми, и принять участие могут все потенциальные исполнители, чьи заявки отвечают установленным критериям и не были отклонены.

По окончании переговоров заказчик предлагает поставщикам к определенной дате сформировать и презентовать окончательные варианты, из которых в дальнейшем избираются лучшие.

Особенностью процесса государственных закупок в европейских странах является политика протекционизма, выраженная в привилегированном положении местных 69

поставщиков и подрядчиков. Следует отметить, что некоторые европейские страны резервируют государственные заказы для малого предпринимательства в целях их поддержки.

Интересен опыт в области государственных закупок Германии как страны с наибольшим опытом и имеющей особенности, свойственные лишь ее системе закупок. Процесс государственных закупок здесь включает две инстанции, в числе которых апелляционная, выраженная в форме независимого учреждения, и судебная – в форме судебного органа. Возможность оспаривать размещение государственного заказа в суде стала в Германии успешным нововведением. Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются в открытом доступе и служат для развития и дальнейшего усовершенствования государственных закупок.

Кроме того, в Германии функционирует «Форум госзаказа», деятельность которого заключается в обмене свободными мнениями, формировании общественного отношения к новым явлениям в области государственных закупок. Более того, форум выбирает каждый год лучшие научные работы в области государственных закупок и присуждает победителям премии.

Далее проанализируем общие принципы закупки товаров, работ, услуг, установленные законами стран ЕАЭС с целью выявления их сходства и отличия. Принятый 18 июля 2011 г. Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [2] устанавливает следующие общие принципы закупки товаров, работ, услуг определенными категориями заказчиков и основные требования к закупке, положения закупки, направленные, в том числе на предотвращение антиконкурентных действий и нарушений антимонопольного законодательства (п. 1 ст. 3):

• 1.    Информационная открытость закупки:

• -    запрет на предъявление к участникам закупок, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также условиям договора требований, осуществление оценки и сопоставление заявок на участие в закупках по критериям и в порядке, не размещенным на официальном сайте;

• -    фиксация всех правил закупок заказчика в Положении о закупках, а не в разрозненных документах и требование о публикации такого Положения о закупках в открытом доступе на официальном сайте РФ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг;

• -    публикация информации о закупках на официальном сайте и информации об исполнении договоров в едином публичном реестре договоров.

• 2.    Равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

• 3.    Целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; повышение доли закупок инновационной продукции, в том числе разработка перспективных планов ее закупки.

• 4.    Отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

При этом определен минимальный объем размещаемой информации (положения о закупках, извещения о проведении открытых торгов, документация о закупках, изменения, разъяснения, протоколы). Также минимальный объем размещаемой информации установлен в отношении информации, размещаемой в реестре договоров (предмет договора, способ закупки, цена, срок исполнения, сведения о поставщике, сведения об акте приемки). Не размещаются в открытом доступе только сведения, составляющие государственную тайну, а также в исключительных случаях по отдельным решениям Правительства РФ сведения о конкретных закупках или закупках конкретных заказчиков.

Некоторые ограничения все же введены разработанным Минпромторгом Постановлением № 102 от 05.02.2015. В нем утвержден перечень отдельных видов медицинских изделий, поставляемых из иностранных государств, в отношении которых устанавливается ограничение допуска при закупках для государственных и муниципальных нужд.

Основными принципами осуществления государственных закупок в соответствии с законодательством Республики Беларусь (ст. 4 Закона «О государственных закупках товаров (работ, услуг)») [4] являются:

• -    эффективное расходование денежных средств;

• -    гласность и прозрачность процесса государственных закупок;

• -    возможность участия в государственных закупках юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей;

• -    развитие добросовестной конкуренции;

• -    обеспечение справедливого и беспристрастного отношения к потенциальным поставщикам (подрядчикам, исполнителям);

• -    оказание поддержки отечественным поставщикам (подрядчикам, исполнителям) в той    мере,    в    которой    это    не    противоречит    международным

договорам Республики Беларусь;

• -    предотвращение коррупции в области государственных закупок.

Принцип о предотвращении коррупции в рассматриваемой сфере содержится только в белорусском законе. Это связано с усилением антикоррупционных мер в Республике Беларусь. Государственные чиновники материально не заинтересованы в тщательном отборе выгодных для государства предложений, поэтому при отсутствии четкой регламентации процесса государственных закупок будет процветать коррупция.

Законодательство Республики Казахстан о государственных закупках [5] основывается на следующих принципах (ст. 3 Закона Республики Казахстан):

• 1)    оптимальное и эффективное расходования денежных средств, используемых для государственных закупок;

• 2)    предоставление потенциальным поставщикам равных возможностей для участия в процедуре проведения государственных закупок, кроме случаев, предусмотренных настоящим Законом;

• 3)    добросовестная конкуренция среди потенциальных поставщиков;

• 4)    гласность и прозрачность процесса государственных закупок;

• 5)    оказание поддержки отечественным производителям товаров, поставщикам работ и услуг.

В Законе Республики Армения «О закупках» от 22 декабря 2010 г. [6] в ст. 2 «Цель и сфера действия Закона» сформулированы принципы осуществления государственных закупок товаров, работ (услуг). К ним относятся: обеспечение эффективной организации (принцип эффективности), гласности и прозрачности процесса произведения закупок для нужд государства и муниципалитетов (принцип гласности и прозрачности), а также:

• 1)    произведение закупок на условиях, экономически выгодных для государства и муниципалитетов (принцип экономичности);

• 2)    применение единых правил организации процедур закупок государственными органами и органами местного самоуправления (принцип предоставления равных возможностей, принцип добросовестной конкуренции);

• 3)    государственное регулирование и межотраслевая координация;

• 4)    приоритет права равного участия любого лица, независимо от факта его принадлежности как резидента к какому-либо государству (принцип справедливости, принцип равноправия).

Система государственных закупок Российской Федерации находится в состоянии перехода к контрактной системе закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Из основных целей Федерального закона № 44-ФЗ можно выделить повышение эффективности и результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд. Достижение поставленной цели основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок; обеспечения конкуренции; профессионализма заказчиков; стимулирования инноваций; единства контрактной системы в сфере закупок; ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд; эффективности осуществления закупок [5, с. 2].

Таким образом, роль государственных закупок заключается в выполнении экономических и социальных программ государства, поддержке малого бизнеса, местных производителей, инновационных научных работ.

После рассмотрения процесса государственных закупок в России и зарубежных странах можно сделать вывод, что некоторый опыт в нашей стране может быть перенят, а именно:

• 1)    Федеральная контрактная система США как инструмент противодействия коррупции;

• 2)    планирование обеспечения государственных нужд;

• 3)    проведение торгов, базирующееся на библиотеке типовых контрактов;

• 4)    соблюдение принципов открытости и гласности.

В таблице представлены различия и общие положения в законодательном регулировании государственных закупок, установленные ВТО и РФ.

Таблица – Различия и общие положения в законодательном регулировании государственных закупок, установленные ВТО и РФ

Различия в законодательном регулировании закупок		Общие положения в законодательном регулировании закупок
Российская Федерация	Всемирная торговая организация
Принципы и подходы: государственные закупки      должны обеспечивать реализацию государственной политики; законодательство прямого  действия и распоряжения; наличие  запрета  на участие  иностранных поставщиков / поставку продукции	Принципы и подходы: государственные закупки       должны способствовать развитию международной торговли; рамочное регулирование: установление требований           к национальному законодательству; свободная     торговля, взаимный  доступ  на	Как в законодательстве Российской Федерации, так и в рамках Соглашения о государственных закупках ВТО предусмотрен приоритет конкурентного размещения государственных заказов и заключения государственных контрактов. Помимо того, способ закупок в обеих системах, чаще всего открытый.

иностранного производства	рынки государственных закупок; система       ценовых порогов / исключений
Способы закупок: открытый конкурс – основной      способ закупки; закрытый конкурс; двухэтапный конкурс; запрос котировок; Закупка             у единственного источника	Способы закупок: открытая     процедура торгов; селективная  процедура торгов; ограниченная процедура торгов; процедуры      торгов применяются       при достижении соответствующих ценовых порогов; требование к системе аттестации поставщиков для        применения селективных процедур	Как в законодательстве Российской Федерации, так и в рамках Соглашения о государственных закупках ВТО помимо открытых торгов предусмотрены иные способы закупок с ограниченной конкуренцией.
		Поскольку российская нормативная правовая база строилась на основе рекомендаций ТЗ ЮНСИТРАЛ, учитывающих богатую зарубежную практику проведения торгов, серьезных расхождений в процедурах нет. Общая последовательность действий в любом случае может быть описана следующим образом: -    публикация извещения о проведении конкурса / широкое уведомление потенциальных поставщиков / подрядчиков о проводимых закупках; -    подготовка и предоставление соответствующей документации для торгов, во всех необходимых деталях описывающей технические требования к продукции; -    подача, прием и раскрытие заявок на участие в торгах; -    проведение при необходимости переговоров с участниками торгов; -    заключение договора.
Разница   в   сроках проведения процедур: минимальный    срок между публикацией / направлением извещения          и завершением   приема заявок на участие в торгах на федеральном уровне составляет 45 дней,    на    уровне субъектов    РФ    и местного самоуправления     в региональных        / местных нормативных правовых       актах устанавливается  срок	Разница    в    сроках проведения процедур: минимальный срок 40 дней   для   открытых торгов и селективных торгов, предусматривающих использование постоянных    списков аттестованных поставщиков, и 25 дней для        селективных процедур,            не предусматривающих использования постоянных    списков поставщиков

30 дней. Кроме того, в российском законодательстве предусмотрен срок 20 дней на заключение государственного контракта       после определения победителя торгов и ряд   других   менее существенных сроков

Выводы. Таким образом, система нормативного правового регулирования и практика государственных закупок Российской Федерации не во всех своих аспектах соответствуют требованиям Соглашения о государственных закупках ВТО, однако эти различия в большинстве случаев не носят принципиального характера.

Наличие разногласий между Россией и ВТО в вопросах государственных закупок имеет свои корни в различных целевых установках. Для Российской Федерации – это устойчивое экономическое развитие государства, реализация внутренней и внешней национальной политики, защита территориальной целостности и обеспечение внешней и внутренней безопасности. Для ВТО – это развитие международной торговли, снятие лишних ограничений, обеспечение равных возможностей для поставщиков независимо от национальной принадлежности, разумная помощь развивающимся и наименее развитым странам. В ближайшей перспективе кардинальное сближение по данным вопросам вряд ли возможно (как и в любом другом случае).