Особенности проектного подхода в сфере информатизации предоставления государственных услуг

Государственное управление в Российской Федерации на сегодняшний день переживает серьезные системные изменения. Проводимая с 2003 года административная реформа призвана совершенствовать механизмы государственного управления, государственного регулирования и взаимодействия государства с гражданами и бизнес-сообществом. Практика последнего десятилетия показала, что для перехода государства на новый уровень качества работы необходимо не только изменение взаимодействия органов власти с внешним миром, но также качественная структурная реформа внутренней организации работы. Первые шаги, которые были сделаны в этом направлении, – это переход на программно-целевой метод государственного управления, основанный на долгосрочном и среднесрочном прогнозировании социально-экономического развития страны и каждого региона. Следующим шагом стала работа по повышению качества и доступности государственных и муниципальных услуг, в рамках которой проведена оптимизация государственного аппарата, внедрены информационные системы, позволяющие вывести на принципиально новый уровень работы как органов власти, так и окон взаимодействия государства с гражданами и бизнесом, была организована работа сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг. Параллельно проводятся реформы системы здравоохранения, социального обеспечения, образования, совершенствуется система контрольно-надзорной деятельности и т.д. Вместе с тем слабо организована работа по общей координации проводимой работы, зачастую целевые показатели дублируются или противоречат друг другу, барьеры при межведомственном взаимодействии не позволяют оперативно решать поставленные задачи, что приводит к нарушению сроков реализации мероприятий, неэффективному использованию ресурсов (как человеческих, так и материальных), не в полной мере достигаются установленные ключевые показатели. В конечном счете кумулятивный эффект от проводимой работы недостаточен, а потенциал от созданной инфраструктуры электронного правительства до конца не реализован.

Точкой роста эффективности государственного аппарата признан переход на проектное управление в деятельности органов государственной власти всех уровней. Под проектом подразумевается комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений. Для реализации государственной политики по информатизации предоставления государственных услуг именно проектный подход является наиболее эффективным инструментом.

Согласно национальному стандарту Российской Федерации, устанавливающему требования к проектной деятельности, определены пять жизненных цикла проекта:

• 1.   Инициация проекта;

• 2.   Планирование проекта;

• 3.   Организация исполнения проекта;

• 4.   Контроль исполнения проекта;

• 5.    Завершение проекта [1].

В положении об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации [2] определены структурные единицы системы проектного управления, ответственные за реализацию каждого жизненного цикла проекта. В соответствии с данным положением органам власти в том числе поручено создать постоянные и временные органы управления проектом и обеспечить деятельность органов управления проектом посредством автоматизированной информационной системы управления проектной деятельностью (далее - АИСУПД).

Таким образом, предполагается, что деятельность по проектному управлению в органах власти будет иметь четко разграниченные по полномочиям уровни управления, на основе информационных технологий будет создан единый механизм по управлению жизненными циклами проекта (и его процессами). Такое решение укладывается в общую логику построения инфраструктуры электронного правительства, фронт-офисом которого выступает Единый портал государственных и муниципальных услуг.

Вместе с тем существующая нормативно-правовая база вносит свои требования и ограничения к реализации каждого жизненного цикла проекта.

После утверждения паспорта проекта разрабатывается проект сводного плана, который состоит из следующих документов:

• 1)    план приоритетного проекта по контрольным точкам;

• 2)    план согласований и контрольных мероприятий приоритетного проекта;

• 3)    план финансового обеспечения приоритетного проекта;

• 4)    план управления приоритетным проектом.

Особенностью разработки сводного плана проекта является сложность процедуры его согласования с возможными участниками проекта. В случае если финансирование проекта будет осуществляться из государственных (муниципальных) программ нескольких главных распорядителей бюджетных средств (далее - ГРБС), возможна ситуация недостаточности финансирования соответствующих мероприятий либо их отсутствие в государственных (муниципальных) программах. В этом случае потребуется значительная по времени процедура корректировки бюджета ГРБС, поиск дополнительных источников финансирования проекта, что в свою очередь может привести к секвестированию прочих мероприятий государственных

(муниципальных) программ. Следует отметить, что на сегодняшний день государственные программы не в полной мере адаптированы к затратам, связанным с переходом на проектное управление.

Возвращаясь к информатизации государственных услуг отметим, что на данном этапе проект проходит наиболее длительную процедуру согласования, ввиду большого числа отраслевых ГРБС (оказывающих услуги) и органа, ответственного за информатизацию в целом.

Реализация приоритетного проекта осуществляется в соответствии со сводным планом проекта и рабочим планом проекта, разрабатываемыми руководителем проекта на основе сводного плана.

Необходимо выделить следующие отличительные особенности реализации данного этапа:

• 1)    возможна корректировка конечных целей проекта по итогам достижения промежуточных результатов;

• 2)    фактическое финансирование проекта может быть меньше запланированного ввиду недоведения лимитов бюджетных обязательств в размере бюджетных ассигнований до конечного ГРБС – участника проекта;

• 3)    проектная деятельность встраивается в уже существующую организационно-штатную структуру органов власти, в связи с чем возможна дополнительная нагрузка на специалистов, участвующих в реализации проекта, что может привести к снижению их заинтересованности и повышению инертности в работе.

Помимо приведенных организационных особенностей построения проектного управления на этапе его реализации существенное влияние на процесс оказывают нормативно-правовые требования и ограничения к процедурам осуществления государственных и муниципальных закупок. Поскольку реализация большинства проектов подразумевает заключение контрактов на выполнение работ, услуг, поставку товаров, необходимо принимать во внимание риски, связанные с контрактными процедурами.

Нередки случаи, когда ни один из потенциальных исполнителей контрактов не допускается до участия в конкурсе на госзакупку в связи с неполным комплектом подаваемых документов, либо по прочим формальным основаниям [3]. В этом случае процедура определения исполнителя работ затягивается, что повышает риски исполнения проекта в установленные сроки.

Учитывая изложенное, следует отметить, что этап исполнения проекта наиболее уязвим к возможным рискам, в связи с чем при его реализации необходимо мобилизовать все средства контроля и предупреждения возникновения нештатных ситуаций, ставящих под угрозу реализацию проекта.

Проектное управление как метод организации работы по достижению конкретных целей зарекомендовало себя на практике в крупных и средних частных организациях. В совокупности с применением стратегического долгосрочного и среднесрочного планирования проектное управление является наиболее эффективным инструментом для развития, оптимизации затрат, ресурсов. В свою очередь использование сквозной системы контроля в проектной деятельности позволяет вовремя обнаружить отклонения в реализации намеченных планов и провести соответствующие корректирующие действия. В данной статье рассмотрены особенности реализации проектов государственными органами, проанализированы сильные и слабые стороны проектного подхода в государственном управлении.

Переход на проектное управление в деятельности органов государственной власти несет в себе большой потенциал для социальноэкономического развития региона, поскольку к участию в проектном управлении подключаются ведущие отраслевые эксперты, эксперты в государственном управлении, центр проектной компетенции, общественность, а повышение результативности работы органов государственной власти при переходе на проектное управление станет одним из факторов повышения качества жизни населения и доверия населения к государственным услугам и институтам в целом.