Особенности проведения антимонопольными органами проверок антимонопольного законодательства

Актуальность      исследования      особенностей      проведения антимонопольными     органами     проверок     антимонопольного законодательства обусловлено тем, что для развития экономической системы любого государства важным является определение необходимого взаимодействия рыночных механизмов и государственного регулирования. На сегодняшний день является очевидным то, что исключение влияния государства на хозяйственную деятельность может повлечь множество негативных последствий.

В соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при производстве по делам о рассмотрении нарушений антимонопольного законодательства Российской Федерации положения указанного Федерального закона не применяются [3].

На основании ч. 1 ст. 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»).в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей. Некоммерческие организации подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений статей 10, 11, 14-17.1, 19-21 ФЗ «О защите конкуренции» при осуществлении ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов. На основании ФЗ «О защите конкуренции» не могут проводиться проверки соответствия деятельности некоммерческих организаций целям деятельности, предусмотренным учредительными документами таких организаций. Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме выездных и документарных проверок [2].

Отсутствие конкуренции нередко порождает разрушение действия рыночных механизмов, которое влечет за собой усиление противоречия групповых и общественных интересов и ухудшение социального и экономического развития государства. Таким образом, является очевидным, что одним из ключевых компонентов политики конкуренции и обеспечения социальной и экономической стабильности интересов участников деловых отношений выступает политика антимонопольного регулирования, проводимая государством в лице органов власти и управления, осуществляя государственный контроль соблюдения экономических законов и норм права, являющихся составной частью системы антимонопольного законодательства.

На федеральном уровне в той или иной степени наделены полномочиями по контролю за соблюдением конкурентного законодательства в Российской Федерации многие органы государственной власти. Тем не менее наиболее важная роль в данной сфере отведена Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации (далее – ФАС), которая является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, принимающим нормативные правовые акты и контролирующим соблюдение антимонопольного законодательства и законодательства в области деятельности субъектов естественных монополий, рекламы, контролирующим осуществление иностранных инвестиций в хозяйственные общества, которые обладают стратегическим значением для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также контролирующим деятельность в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Реализация выше обозначенных функций требует от ФАС постоянного мониторинга деятельности хозяйствующих субъектов, а также органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, ключевой ее функцией является контрольная.

Проверка проводится в соответствии с приказом руководителя антимонопольного органа. Срок проведения проверки составляет не более чем один месяц с даты начала ее проведения, указанной в приказе, по дату передачи или направления по почте проверяемому лицу акта проверки. В исключительных случаях на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, указанный срок может быть продлен на два месяца руководителем антимонопольного органа, проверяемое лицо уведомляется о проведении внеплановой проверки не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом. (ч. ч. 9 и 12 ст. 25.1 ФЗ «О защите конкуренции»).

Ч. 1 ст. 25.3 ФЗ «О защите конкуренции» регламентировано, что должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, в целях выяснения обстоятельств, имеющих значение для полноты проверки, вправе осуществлять осмотр территорий, помещений (за исключением жилища проверяемого лица), документов и предметов проверяемого лица [2].

Ч. 2 ст. 25.3 - что в осуществлении осмотра вправе участвовать проверяемое лицо, его представитель, а также иные привлекаемые антимонопольным органом к участию в проверке лица. Осмотр осуществляется в присутствии не менее чем двух понятых. В качестве понятых могут быть вызваны любые не заинтересованные в исходе дела физические лица. Не допускается участие в качестве понятых должностных лиц антимонопольных органов. В случае, если для осуществления осмотра требуются специальные познания, к его проведению по инициативе антимонопольного органа могут привлекаться специалисты и (или) эксперты.

Ст. 25.4 ФЗ «О защите конкуренции» регулирует порядок проведения истребования документов и информации при проведении проверки. При проведении документарной проверки антимонопольный орган обязан направить проверяемому лицу мотивированное требование о предоставлении документов и информации проверяемому лицу либо его представителю заказным письмом с уведомлением о вручении, либо под роспись, при проведении выездной проверки - проверяемому лицу либо его представителю под роспись. Истребуемые документы представляются в виде надлежаще заверенных копий, в течение трех рабочих дней [2].

Ст. 25.6 ФЗ «О защите конкуренции» установлен порядок оформления протокола проверки. Данный протокол составляется в двух экземплярах, один из которых вручается под роспись или направляется заказным письмом с уведомлением о вручении проверяемому лицу или его представителю [2].

Помимо вышеназванных положений ФЗ «О защите конкуренции», порядок проведения проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в части прав и обязанностей сотрудников антимонопольных органов, а также проверяемых ими лиц закреплен в Административном регламенте Федеральной антимонопольной службы (далее - административный регламент) [4].

В соответствии с п. 1.5. Административного регламента, «должностные лица антимонопольного органа при осуществлении проверок наделены следующими правами:

• -    право на беспрепятственный доступ на территорию и (или) в помещение, здание проверяемого лица (за исключением жилища проверяемого лица) при предъявлении ими служебных удостоверений и приказа руководителя антимонопольного органа о проведении проверки;

• -    получать по мотивированному требованию в установленный срок документы, объяснения в письменной или устной форме, информацию, в том числе составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, а также информацию, составляющую государственную тайну при наличии у соответствующего члена инспекции оформленного надлежащим образом допуска к сведениям соответствующей степени секретности, включая служебную переписку в электронном виде, необходимых антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями;

• -    право на беспрепятственное осуществление осмотра территорий, зданий и помещений, занимаемых проверяемым лицом (за исключением жилища проверяемого лица), предметов, документов и информации (сведений), содержащихся на любых ее носителях (в необходимых случаях при осуществлении осмотра производятся фото- и киносъемка, видеозапись, снимаются копии с документов)» [4].

Как следует из п. 1.8. Административного регламента, «в обязанности проверяемых антимонопольными органами лиц входит представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию соответственно в письменной и устной форме (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях» [3].

Также в рамках исследования, проводимого в настоящей статье, хотелось бы рассмотреть произошедшую либерализацию антимонопольного законодательства Российской Федерации, которая заключалась в том, что до возбуждения дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации направляет предупреждения бизнесу и органам власти о прекращении недопустимых действий, а также в существенном расширении институтов предупреждения и предостережения, сферой распространения которых являются действия органов власти, недобросовестная конкуренция и другие составы злоупотребления доминирующим положением.

Для судов данные изменения означали резкое сокращение количества рассматриваемых дел, для потребителей - возможность эффективно и оперативно защитить свои права, а для Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации - возможность возбуждать дела только после отказа хозяйствующих субъектов исполнять предупреждения.

Эффективность данных мер сразу стала очевидной, из числа выданных предупреждений - 90% исполнено, а динамика сокращения количества возбужденных дел и вовсе поразительна: из года в год происходило их существенное сокращение от 12,4% за год до 27,7%, а по прогнозам и вовсе составит 200 - 300%.

Данной либерализацией было осуществлено исключение запрета на злоупотребление доминирующим положением к хозяйствующим субъектам в случае, если такие действия приводят только к ущемлению интересов отдельных лиц, которые не связаны с осуществлением предпринимательской деятельности, и не приводят к ограничению конкуренции на рынке в целом.

Данные поправки существенно сократили объемы административного вмешательства в отношения участников рынка и претворили в реальность отказ от уведомлений о сделках экономической концентрации. Следовательно, свыше 2 тысяч уведомлений в год не придется подавать предпринимателям в Федеральную антимонопольную службу Российской Федерации. Также реальным стало исключение случаев одновременного наложения оборотного штрафа в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации (далее -КоАП РФ) [1] и выдачи предписания о взыскании незаконно полученного дохода в результате нарушения антимонопольного законодательства.

В целях дальнейшего развития российского антимонопольного законодательства и укрепления правовой культуры в бизнес-среде, а равно приближения российской практики антимонопольных расследований к международным стандартам представляется целесообразным осуществить следующие меры по совершенствованию антимонопольного законодательства Российской Федерации:

• 1.    Основания и предмет проводимых антимонопольными органами внеплановых проверок необходимо существенным образом конкретизировать на нормативном уровне, дать им четкое и недвусмысленное определение с целью повышения эффективности проверок и обеспечения прав проверяемого лица. Крайне актуально изучить накопленный европейский опыт по данному вопросу и, в частности, позицию европейских судов о недопустимости использования доказательств, полученных антимонопольным органом с выходом за пределы изначально определенного предмета внеплановой проверки. Также было бы целесообразно законодательно закрепить понятие «антимонопольное расследование» (в ст. 25 ФЗ «О защите конкуренции»).

• 2.    Сроки для ответа на требование о представлении информации, равно как и общие сроки для проведения проверок, необходимо существенно увеличить, тем самым дав больше времени проверяемым лицам на подготовку ответов, а антимонопольному органу – на их изучение.

Предлагаемые ФАС России меры по усилению ответственности за противодействие проверкам не могут быть приняты в отрыве от комплексного реформирования регулирования в области внеплановых проверок соблюдения антимонопольного законодательства, необходимость которого давно назрела. При установлении виновных в противодействии антимонопольным проверкам должны разграничиваться действия проверяемой компании и ее конкретного сотрудника, действующего в отсутствие указаний со стороны работодателя.

Необходимо отметить, что современное антимонопольное законодательство не позволяет решать проблемы, которые связаны с цифровизацией и глобализацией экономики. В ситуации, когда уже роботы заключают картельные соглашения, необходимо кардинально менять законодательную базу и учитывать требования времени и развития технологий в правоприменительной практике антимонопольного органа. Принятие пятого антимонопольного пакета законов позволит усовершенствовать антимонопольное регулирование в условиях развития цифровой экономики.

Предложенные меры по реформированию института внеплановых проверок, соблюдения антимонопольного законодательства, на наш взгляд, будут способствовать снижению числа конфликтов при проведении проверок, обеспечению баланса полномочий и законных интересов участников рассматриваемых отношений и повышению раскрываемости антимонопольных правонарушений.