Особенности расторжения государственного (муниципального) контракта

Государственные и муниципальные контракты являются важным инструментом регулирования отношений между государственными органами и исполнителями. Однако в процессе исполнения таких контрактов могут возникать различные проблемы, которые могут привести к необходимости расторжения контракта. Система расторжения государственных (муниципальных) контрактов является сложной и многоступенчатой процедурой. Процесс расторжения контракта — важный инструмент в гражданском праве, который «позволяет сторонам прекратить свои обязательства по контракту в случае возникновения определенных обстоятельств».

Описание исследования

Правоотношения, возникающие в сфере государственного (муниципального)

контракта, являются специфическими ввиду участия публичного интереса, как следствие — усложненная (необщая) процедура заключения и расторжения контракта. Расторжение государственного (муниципального) контракта может быть осуществлено на основании законодательства или в соответствии с условиями самого контракта.

В большинстве случаев, расторжение контракта требует согласования и соблюдения определенных формальностей, установленных законодательством. В частности, процесс расторжения контракта может включать следующие этапы:

• —    составление протокола о расторжении контракта;

• —    предоставление уведомления одной из сторон о намерении расторгнуть контракт;

• —    проведение переговоров между сторонами;

— консультация сторон с юристами и т. д.

Правила, касающиеся расторжения государственного контракта, определены Гражданским кодексом Российской Фе-дерации1 (далее — ГК РФ) и Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»2 (далее — закон № 44-ФЗ). Расторжение контракта основывается на принципах равенства участников и запрете на незаконное или недобросовестное поведение. Законодательство также запрещает использование гражданских прав с целью причинения вреда другому лицу или с намерением обойти закон и злоупотребление правом в процессе закупок.

Расторжение государственного (муниципального) контракта согласно статье 95 закона № 44-ФЗ допускается несколькими способами:

— по соглашению сторон;

— по решению суда;

— при одностороннем отказе стороны от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным ГК РФ, для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом (ч. 9 ст. 95 закона № 44-ФЗ).

Основанием для одностороннего расторжения контракта может стать:

— нарушение условий контракта;

— несоблюдение сроков исполнения;

— невыполнение обязательств по качеству и т. д.

Расторжение государственного (муниципального) контракта имеет свои особенности, которые следует учитывать при его применении. Необходимо соблюдать установленные законодательством процедуры и основания для расторжения, а также учитывать возможные последствия для сторон. Это позволит обеспечить справедливость и защиту интересов сторон в рамках государственных и муниципальных контрактов.

Необходимо учитывать, что в случае с государственными (муниципальными) контрактами можно выделить дополнительные основания для его расторжения, связанные с интересами государства или муниципалитета. Например, такое решение может быть принято из-за изменения законодательства, возникновения финансовых трудностей или изменения обстоятельств. Заказчики довольно часто пользуется возможностью одностороннего отказа от исполнения контракта в рамках закона № 44-ФЗ. По статистике Минфина, за I квартал 2022 года в одностороннем порядке было расторгнуто 4886 госконтрак-тов на общую сумму 53,8 млрд руб. За этот же период антимонопольный орган внес 3246 участников закупок в Реестр недобросовестных поставщиков (далее — РНП) в связи с односторонним расторжением контракта заказчиком. Такое решение заказчика несет неблагоприятные последствия для второй стороны контракта. Дополнительной проблемой исполнителя становится включение в Реестр недобросовестных поставщиков.

Рассмотрим пример расторжения муниципального контракта, который был расторгнут на территории Челябинской области: администрация муниципального образования в одностороннем порядке расторгла контракт с исполнителем, после чего направила заявление в Челябинский УФАС о включении исполнителя в Реестр недобросовестных поставщиков3. Причиной для таких действий заказчика было нарушение исполнителем сроков выполнения контракта на оказание услуг по внесению сведений о границах территориальных зон муниципального образования. Однако анализ исходных документов показывает, что заказчик проводил параллельные работы, не уведомив исполнителя и не согласовав разработанные им графические материалы. Таким образом, действия заказчика привели к изменению содержания работ, выполненных исполнителем контракта. Этот случай подтверждает, что органы власти могут использовать свой статус для препятствия исполнению государственных контрактов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Государственный заказчик расторг контракт с исполнителем работ, несмотря на то, что исполнитель выполнял работы в срок и нес вину за возникшие непреодолимые обстоятельства. Анализ данного случая показывает, что органы власти могут использовать свой статус для препятствия исполнению государственных контрактов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Кроме того, данный пример свидетельствует о том, что органы власти могут злоупотреблять своим статусом и использовать формальные предлоги для препятствия исполнению государственных контрактов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. В данном случае заказчик в одностороннем порядке расторг контракт с исполнителем, ссылаясь на нарушение сроков выполнения работ, однако анализ документов показал, что заказчик проводил параллельные работы без уведомления и согласования с исполнителем, что привело к изменению содержания работ, выполненных им.

Из этого можно сделать вывод, что публично-правовые образования не всегда добросовестно исполняют контракты и могут злоупотреблять своим положением, нарушая закон № 44-ФЗ. В таких ситуациях исполнитель рискует потерять контракт и залог, а также столкнуться с длительным судебным процессом в арбитражном суде между заказчиком и исполнителем.

Такие случаи выявляют несколько негативных аспектов: публично-правовые организации могут нарушать принципы и нормы гражданского законодательства и закона № 44-ФЗ, включая принципы конкуренции и профессионализма заказчиков; такое поведение негативно сказывается на репутации публично-правовых организаций; возникают преграды для развития рыночной экономики в контексте государственных закупок, особенно для малого и среднего бизнеса.

Из вышеизложенного следует, что наиболее существенной проблемой является односторонний отказ государственного заказчика. Суды признают, что право заказчиков немотивированно отказываться от исполнения государственных контрактов, заключенных по итогам открытых аукционов в электронной форме, открывает возможности для злоупотреблений со стороны недобросовестных заказчиков, поскольку это нивелирует положения закона № 44-ФЗ в части определения лиц, с которыми заключаются государственные контракты. Суды считают, что расторжение заказчиком контракта в одностороннем порядке может быть обусловлено исключительно объективными основаниями, связанными с нарушением поставщиком условий контракта. При этом у заказчика есть законное право на односторонний отказ от исполнения обязательства вне зависимости от наличия нарушений обязательств со стороны исполнителя.

На основании проведенного исследования можно выделить ряд изменений, которые необходимо внести в работу системы расторжения государственного (муниципального) контракта с возможным исполнителем. Предлагаются следующие изменения, которые должны привести к рационализации и дополнительной регламентации процедуры расторжения.

Следует предоставить возможность участникам закупок исправлять свои ошибки. Применительно к процедуре рассмотрения заявок необходимо ввести стадию предварительного их рассмотрения. Результаты предварительного рассмотрения заявок должны оформляться протоколом, в котором указывается, какие из них будут допущены, а какие — нет.

В отношении не допущенных заявок протокол должен содержать исчерпывающий перечень выявленных нарушений. Соответственно, если все указанные заказчиком нарушения будут устранены, заявка должна быть допущена. Введение подобной меры имеет как положительные, так и отрицательные стороны. С одной стороны, должно значительно сократиться число контрактов, которые были расторгнуты в одностороннем порядке, т. к. заказчик уже на этапе одобрения предварительной заявки будет видеть сильные и слабые стороны исполнителя. Кроме того, введение данной меры создает возможность для исполнителя после исправления указанных в заявке ошибок снова принять участие в конкурсе заявок на контракт. Однако подобное дополнение приведет к затягивают процесса выполнения государственного контракта и еще большей бюрократизации.

Необходимо исключить из закона «О контрактной системе…» № 44-ФЗ норму о представлении деклараций соответствия участников закупок установленным законом требованиям. Сказанное, разумеется, не касается самого запрета на заключение контракта с лицами, которые не отвечают требованиям, установленным законодателем и (или) заказчиком. Нельзя признать оправданным требование дублировать в документации о закупке законодательные нормы, а потому указанное требование должно быть отменено.

Установленный в законе № 44-ФЗ порядок отказа от договора нуждается в корректировке. Во-первых, возможность отказаться от договора посредством ссылки на гражданское законодательство приводит к тому, что контракты расторгаются по самым незначительным причинам, и даже в отсутствие каких-либо нарушений. Так, например, заказчик обязан расторгнуть контракт, если в ходе его исполнения установлено, что поставщик или поставляемый товар не соответствует установленным документацией о закупке требованиям к участникам закупки или поставляемому товару, либо поставщик предоставил недостоверную информацию о своем соответствии или соответствии поставляемого товара таким требованиям, что позволило ему стать победителем и заключить государственный контракт. На практике это положение закона заказчики стали использовать как основание для расторжения контракта при включении исполнителя в Реестр недобросовестных поставщиков.

Во-вторых, нельзя не учитывать возможное противостояние публичных интересов и интересов сторон государственного контракта, в связи с чем в отношении и поставщика, и заказчика целесообразно предусмотреть административное наказание за принятие неправомерного решения об отказе от государственного контракта.

Часто заказчик лишает поставщика права на устранение нарушений: не предоставляет доступ на территорию для выполнения работ и оказания услуг, не направляет заявки для исполнения или вовсе не приводит мотивов расторжения контракта в одностороннем порядке. Следовательно, в ст. 95 «Изменение, расторжение контракта» закона № 44-ФЗ необходимо добавить следующий пункт, регламентирующий порядок обращения заказчика к исполнителю в процессе одностороннего расторжения контракта (в качестве дополнения к ч. 12.1): «4) решение об одностороннем отказе от исполнения контракта должно содержать полный перечень мотивов расторжения контракта в случае, если принятие заказчиком предусмотрено частью 9 настоящей статьи решения об одностороннем отказе от исполнения контракта». Кроме того, необходимо внести дополнение ч. 14 ст. 95: «14.3. Заказчик не имеет права препятствовать устранению нарушения со стороны исполнителя, как-либо сдерживать его перемещения или ограничивать действия исполнителя в период 10-ти дневного срока, отведенного на устранения нарушений».

Включение исполнителя в РНП в данном случае может не отражать реальных рисков ненадлежащего исполнения обязательств по заключенному контракту, в том числе потому, что включение в Реестр недобросовестных поставщиков может быть связано с уклонением от заключения контракта. Лицо, в отношении, которого решается вопрос о внесении в РНП, должно быть специально уведомлено о предстоящем рассмотрении дела. В ст. 95 закона № 44-ФЗ необходимо добавить новую часть следующего содержания: «Лицо не может быть привлечено к ответственности в виде включения сведений в Реестр недобросовестных поставщиков при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: отсутствует событие правонарушения; контролирующий орган не установил вину лица в совершении правонарушения; истек срок давности привлечения к данной ответственности».

Основной проблемой, является отсутствие юридической защиты исполнителя контракта, который фактически не имеет возможности обжаловать решение УФАС в случае одностороннего расторжения договора. В судебной практике нет единого мнения относительно правомерности действий заказчика, который решил разорвать контракт в одностороннем порядке, например, из-за включения исполнителя в Реестр недобросовестных поставщиков. Так, например, Верховный суд пришел к выводу о том, что заказчик вправе расторгнуть контракт в случае, если исполнитель обязательства перестал соответствовать условиям закупочной документации об отсутствии информации о нем в РНП после заключения контракта. В аналогичных делах некоторые суды приходят к выводу, что такой подход ухудшает положение добросовестного исполнителя, который лишается возможности исполнить контракт по основаниям, не связанным с нарушением условий контракта. Таким образом, исполнитель не может быть в полной мере уверен в том, что позицию о незаконности расторжения с ним контракта удастся доказать в суде.

Исходя из этого, необходимо дополнительное, законодательное закрепление процедуры и процесса обжалования решения вышестоящих органов, с целью сохранения чести исполнителя контракта в случае его неправомерного расторжения. Согласно статье 23.1 КоАП РФ1, судьи имеют право рассматривать дела об административных правонарушениях, связанных с невыполнением обязательств по контракту, если такие действия не являются уголовно наказуемыми. Мы считаем, что такое нарушение, которое имеет признаки необоснованного одностороннего расторжения контракта, должно быть передано в арбитражный суд после составления антимонопольным органом протокола об административном правонарушении, выявленного в процессе рассмотрения дела о включении исполнителя в РНП, или по жалобе исполнителя о нарушении его прав при исполнении контракта. В целом, эти законодательные изменения помогут предотвратить нарушения прав исполнителей контрактов и принципов закона № 44-ФЗ. Кроме того, необходимо рассмотреть возможность предоставления исполнителю возможности повторно заключить контракт и выполнить его.

Помимо всего вышеперечисленного, предлагаем внести корректировки в процедуру внесения в РНП исполнителей, с которыми контракт был разорван в одностороннем порядке. Предлагаем включать в реестр недобросовестных поставщиков информацию только об исполнителе и представителе данного юридического лица — директоре организации. В этой связи следует признать ошибочным решение законодателя о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений об учредителях (участниках) поставщика — юридического лиц.

поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через три (пять) дня с даты надлежащего уведомления поставщиком (подрядчиком, исполнителем) заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта».

Заключение

В заключение следует отметить, что 28 декабря 2023 г. появилась информация о том, что в Государственную Думу РФ был внесен законопроект федерального закона № 504954-8 «О внесении изменений в Федеральный закон „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“»1. Законопроектом предлагается установить возможность одностороннего расторжения контракта заказчиком в случае выявления на стадии исполнения контракта факта предоставления недостоверных сведений в документах заявки. Кроме того, вносится поправка в часть 9 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которая позволит заказчику отказывать в заключении контракта с победителем в любой момент до заключения контракта, если обнаружится, что участник закупки указал в документах, прилагаемых к заявке на участие в закупке, недостоверную информацию по любому из критериев оценки его заявки. Таким образом, с точки зрения вероятного заказчика, государство нацелено на реформирование и изменения системы расторжения государственных (муниципальных) контрактов.

rastorzheniya-goskontrakta-zakazchikom (дата обращения: 29.12.2023).