Особенности развития института преступлений в сфере бюджетных (внебюджетных) отношений в Российской империи второй половины XIX - начала XX в

Уложение о наказаниях уголовных и исправительных содержало нормы об ответственности за деяния против службы, то есть должностные преступления (следует заметить, что рассматриваемые составы после издания Уложения в 1845 г., в редакциях практически не менялась, нижеследующий анализ проводится по редакции Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. [1]. Так, Раздел пятый («О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной) содержал главу первую – «О неисполнении указов, предписаний и законных по службе требований». Здесь в ст. 329 указывалось, например: «За неприведение в исполнение Именных или объявляемых в установленном на сие порядке Высочайших указов и повелений, по легкомыслию и недостатку внимания к столь важной обязанности службы, виновное в том должностное лицо, ‒ отрешается от должности; или вовсе исключается из службы. Но когда сие лицо не исполнило Высочайшего указа или повеления с намерением, для каких-либо корыстных или иных видов, то оное подвергается: лишению всех прав состояния и ссылке в каторжные работы на время от десяти до двенадцати лет» [1]. Совершенно очевидно, что эта и подобные ей нормы (далее в Уложении следуют статьи об ответственности за невыполнение актов нижестоящих по отношению к императору органов власти и управления – Сената, министерств и др.) являются аналогом действующей в настоящее время ст. 285 УК РФ, по которой до декабря 2003 г. квалифицировалось нецелевое расходование бюджетных средств. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что законодатель устанавливал довольно жесткое наказание за данное преступление, то есть охрана государственных интересов осуществлялась в приоритетном порядке.

Помимо этого, нецелевое расходование государственных средств могло квалифицироваться как присвоение чужого имущества. В этой связи заметим, что в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных нормы, регулирующие составы рассматриваемого преступления и ответственности за его совершение, расположены в специальной главе «О присвоении и утайке чужой собственности», которая, в свою, очередь, разделена на три отделения: 1) отделение первое – «О присвоении, чрез подлог или иного рода обманы, чужого недвижимого имения» (ст. 1677‒1680); 2) отделение второе – «О присвоении и растрате чужого движимого имущества» (ст. 1681‒1682); 3) отделение третье – «О присвоении ученой или художественной собственности» (ст. 1683‒1685).

Уложение о наказаниях уголовных и исправительных содержало ряд преступных деяний, которые также включали в объективную сторону признаки присвоения и растраты средств, некоторым образом связанных с государственными средствами. Так, согласно ст. 1199 Уложения «члены основанных с дозволения правительства обществ, товариществ или компаний, за умышленное истребление, повреждение или утайку вверенных им от общества, а равно за присвоение или самовольную растрату такого имущества, ‒ приговариваются к наказаниям, в статье 1711 сего Уложения за преступления сего рода, учиненными поверенными».

Обращение к указанной статье показывает, что речь идет о преступлениях, которые совершают лица, действующие по доверенности, а точнее, наказание следует за «злонамеренное истребление или повреждение вверенных актов или имущества, а равно и за присвоение, злонамеренную утайку или самовольную растрату такого имущества». Наказание – «высшая мера, определенная за сии преступные действия». Среди всех санкций, предусмотренных в части 4 Отделения второго («О преступлениях и проступках по некоторым обязательствам в особенности») Главы пятой («О преступлениях и проступках по договорам и другим обязательствам»), максимальная составляет наказание в виде лишения всех особенных, лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ и отдача в арестантские исправительные отделения по пятой степени ст. 31 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, то есть на время от одного до полутора лет (помимо компенсации причиненного ущерба в гражданско-правовом порядке).

В ст. 354 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, которая была включена в главу «О противозаконных поступках должностных лиц при хранении и управлении вверенного им по службе имущества», указывалось: «Кто из чиновников и вообще состоящих на службе, имея в руках своих какие-либо, казенные или частные, по службе вверенные ему, вещи, денежные суммы, банковские билеты, облигации и т.п., или же управляя, по распоряжению правительства, казенным или частным имением, будет оным пользоваться и употреблять что-либо из вверенного ему имущества или доходов с оного на свои собственные расходы, или же ссужать оными других, без ясного на то разрешения начальства, или же присвоит себе или растратит что-либо из сего имущества или доходов, то в случае, если он прежде открытия сего злоупотребления возвратит сам вполне все самовольно им взятое, присвоенное или растраченное, подвергается: денежному взысканию не свыше цены взятого им, растраченного или присвоенного, и отрешается от должности».

Более жесткое наказание следовало в случае, если виновный все добровольно возвратил после открытия злоупотребления, – в этом случае чиновник помимо определенного выше денежного взыскания вообще исключался от службы (ч. 2 ст. 354 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных).

Если же виновный не возвращал присвоенного или растраченного, то он подвергался: «когда цена взятого, присвоенного или растраченного не превышает трехсот рублей, ‒ заключению по первой степени статьи 38 сего Уложения (от восьми месяцев до одного года и четырех месяцев – авт.), с присовокуплением для дворян, священнослужителей, монашествующих и почетных граждан – лишения всех особенных, лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ;

когда цена взятого, присвоенного или растраченного выше трехсот рублей, ‒ лишению всех особенных, лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ и отдаче в исправительные арестантские отделения по первой, второй, третьей или четвертой степени статьи 31 сего Уложения; а в случаях, особенно важных – лишению всех особенных, лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ и отдаче в исправительные арестантские отделения на время от пяти до шести лет или же на время от четырех до пяти лет.

Присвоенное или растраченное виновным взыскивается с его имения на основании общих постановлений статьи 59 сего Уложения».

При определенных обстоятельствах рассматриваемое в настоящей работе деяние могло квалифицироваться и как мошенничество. Согласно ст. 1665 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, «мошенничеством признается всякое, посредством какого-либо обмана учиненное, похищение чужих вещей, денег или инаго движимаго имущества». Здесь выделяется основной признак мошенничества – обман. Далее в ст. 1666‒1676 Уложения закрепляются ква- лифицирующие признаки мошенничества, а также уточняются некоторые вопросы назначения наказания за совершение этого общественно опасного деяния.

Следует далее отметить, что финансовое право России второй половины XIX - начала XX в. представляло собой развитую отрасль права. В этот период сложились уже устойчивые понятия налогов, принципов налогообложения, его субъектов и объектов. Налогообложение имело достаточную правовую базу, позволявшую избегать произвола и взыскивать налоги в соответствии с законом. Государственные расходы также получили правовое закрепление. В тот период власть не могла бесконтрольно расходовать государственные средства. Получило развитие учение о бюджете. За ним была закреплена законодательная сила, он основывался на научных принципах, что придавало ему вес и большую юридическую силу [2, с. 42-56]. А с учреждением Государственной Думы у представительного органа появилось больше возможностей воздействовать на бюджетную политику правительства. Однако центральная власть предпринимала максимум усилий, чтобы ограничить роль Думы в принятии бюджета. При обсуждении проекта бюджета Дума не могла изменить те доходы, которые вносились в проект бюджета на основании действующих законов, а также указов (повелений) Императора. Дума имела право изменить законы и положения, но это должно было происходить в порядке, предусмотренном для изменения нормативного акта, и грозило сильно затянуть процесс принятия бюджета, тем более что если Дума не утверждала бюджет, то автоматически получал юридическую силу бюджет прошлого года. Петр Струве отмечал, что «существо этих статей сильно ограничивает участие народного представительства в установлении бюджета» [3, с. 309]. Как писал депутат Государственной Думы экономист И.В. Петрункевич, «не подлежало сомнению, что Дума встретит немало препятствий не только в недостатках своего бюджетного права, но и в противодействии бюрократии, не желающей отказаться от неисчерпаемого источника своей силы и власти, но нельзя сомневаться, что окончательная победа останется за народным представительством, на стороне которого и общественное мнение страны» [4].

Одновременно более совершенным стало и уголовное право - речь идет о принятии в 1903 г. Уголовного уложения [5]. Однако и здесь законодатель не выделял специальной нормы об ответственности за нецелевое расходование государственных бюджетных средств, равно как за нецелевое расходование средств местного самоуправления, органы которого (земские учреждения и городские управы) в соответствии с российским законодательством также имели свою бюджеты. Как и ранее, нарушения бюджетной дисциплины каралось по нормам, предусматривающим уголовную ответственность за преступления против государственной службы. В Уголовном уложении в главе 37 («О преступных деяниях по службе государственной и общественной») содержался ряд составов должностных преступлений. Однако ввиду того, что Уголовное уложение в полной мере так и не было введено в силу (из-за сложной общественнополитической ситуации, возникшей в результате активизации революционных настроений), то действовали в своей основе составы должностных преступлений Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. А в числе действующих составов должностных преступлений, предусмотренных Уголовным уложением, были составы лишь о недонесении о преступлениях и непресечении таковых со стороны служащих, обязанных это делать по долгу службы. Так, в соответствии со ст. 643 «служащий, обязанный по свойству его службы предупреждать или пресекать преступные деяния, виновный в непринятии, несмотря на заведомую наличность доказательств существования замышленных или предпринятых тяжкого преступления или преступления, надлежащих мер к предупреждению или пресечению оных, если непринятие мер повлекло учинение преступления или тяжкого преступления, наказывается: в случае учинения преступления - заключением в тюрьме на срок не ниже трех месяцев; в случае учинения тяжкого преступления - заключением в исправительном доме на срок не свыше трех лет». Предусматривались также квалифицированные составы.

Что касается присвоения вверенного имущества, а такие действия также могли сопровождать нецелевое расходование бюджетных средств, то состав присвоения, аналогичный современному пониманию, закреплен в ст. 574 Уголовного уложения, которая в ч. 1 имеет следующий вид: «Виновный в присвоении вверенного ему чужого движимого имущества наказывается: заключением в тюрьме на срок не ниже трех месяцев». Далее следуют квалифицированные и привилегированные составы присвоения. Следует заметить, что состав присвоения в Уголовном уложении 1903 г. определен таким, каким он по своей сути будет затем воспроизводиться как советским, так и современным российским законодателем. Вместе с тем обращает на себя внимание то обстоятельство, что речь идет только о присвоении вверенного имущества, в то время как растрата такого имущества не выделяется в качестве самостоятельного общественно опасного посягательства против собственности в данном составе, а формулируется в отдельных составах и в иных формулировках.

Таким образом, бюджетные отношения в России в масштабе всего государства начали - 98 - развиваться начиная с Московского государства, однако на системном уровне стали регулироваться только с конца ХVIII в. Ответственность за нарушения в этой сфере могла наступать по нормам об ответственности за должностные преступления, а также за преступления против собственности, что наиболее подробно находило отражение в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Специальных составов о нецелевом расходовании бюджетных средств уголовное законодательство Российской империи не содержало. Равным образом это касается и уголовного законодательства советского государства; вместе с тем в силу социально-экономических особенностей развития СССР преступлений в виде нецелевого расходования бюджетных средств не могло быть. После распада СССР и перехода экономики России на рыночные отношения значимость бюджетных институтов резко возросла, соответственно для усиления охраны государственных (общественных) средств последовательно и довольно быстро стали развиваться финансовая, административная и, наконец, уголовная ответственность, однако в последнем случае вплоть до 2003 г. нецелевое расходование бюджетных средств квалифицировалось как злоупотребление должностными полномочиями или превышение таковых.