Особенности системы материального административного права России

Д искуссия по вопросам, связанным с проблемами предмета и системы административного права (далее – АП), продолжается. Аналогичные темы были предметом рассмотрения в рамках международных научно-практических конференций в ИГП РАН, МГЮА, МГУ и других форумов в 2022-2024 годах.

В качестве методологической основы авторами использовались общенаучные методы (анализ, синтез, обобщение) и сравнительно-правовой метод.

Обзор научной и учебной литературы

Со слов А.А. Гришковца «одной из фундаментальных проблем теории, которая не без основания привлекла и продолжает привлекать внимание российских административистов, стала проблема системы административного права. Проблема системы… специально исследовалась или просто затрагивалась в работах ряда отечественных административистов» [14].

При этом система определяется как множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, что образует определенную целостность, единство.

Известно, что систему административного права образуют его нормы .

Одна из особенностей , на которую обращают внимание ученые, – соотношение материального и процессуального АП. Об этом исследователями написано множество статей, монографий и учебников [9; 10].

Например, Ю.Н. Старилов настаивает на исключении административного процесса из административного права, о чем говорят многие исследователи. Им отмечаютсяследующие моменты:«сущность административного процесса заключена в юридических механизмах разрешения судами административных дел, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления». Он критически оценивает мнения ученых об административном судопроизводстве как одном из видов административного процесса [1]. По его мнению, « (административное судопроизводство) – единственный в своем роде административный процесс , распространенный в сфере реализации судебной власти» [23].

Р.О. Опалев критикует включение процессуальной отрасли «права (право административного судопроизводства) в состав материально-правовой от- расли (отрасли административного права)». Им также негативно оценивается объединение в одну отрасль материальных и процессуальных норм [20]. Свои рассуждения он подкрепляет словами В.А. Рязановского: «Такие классические научные дисциплины, как гражданский процесс и уголовный, нашли признание своей самостоятельности лишь в XIX столетии... молодой административный процесс лишь за последние десятилетия начинает подниматься до подобающего ему самостоятельного места наряду с гражданским и уголовным процессами» [22].

Другая особенность , на которой хотелось бы остановиться, – отношение исследователей к вопросу классификации субъектов административного права [13].

Как отмечает А.Б. Агапов, субъекты АП можно классифицировать по различным основаниям, но основным он обозначает «признаки целеполагания» и подразделяет их на «публичных и частноправовых участников» [2]. В других учебниках идет перечисление субъектов АП, но не приводится их классификация [16; 19]. Д.В. Осинцев говорит о «властных» и «невластных» субъектах [21].

Как пишет Ю.Г. Федотова, «…субъектный состав публичной администрации… показывает необходимость применения более широкого научного подхода к определению понятия и содержания публичной администрации, включающей в себя совокупность государственных органов и органов местного самоуправления, прочих органов, организаций, должностных лиц, наделенных административно-публичными полномочиями и участвующих в сфере публичного администрирования» [26]. Автор говорит об участии публичной администрации «в сфере публичного администрирования». Однако, когда говорят о деятельности «публичной администрации», то речь идет именно о публичном администрировании, а не об «участии» в нем.

А.И. Стахов в своей работе обосновывает «объединение органов исполнительной власти, местного самоуправления, а также организаций, имеющих статус государственного или иного органа, в единую систему, называемую публичной администрацией Российской Федерации» [24]. При этом предлагается разработать концепцию «…Федерального закона «О публичной администрации Российской Федера- ции». Однако в учебниках этого и других авторов отсутствует классификация субъектов административного права или присутствует разделение субъектов на коллегиальные и единоличные, либо публичные юридические лица и физические лица [3; 25].

Авторское видение особенностей системы АП

Если к особенной части материального административного права в основном отношение положительное, то в общей части есть особенности. При этом надо думать и о студентах, которым необходимо объяснить эти особенности. Но исследователи пока сами не пришли к общему пониманию системы материального АП. Если в научных работах одни и те же авторы настаивают на одних тезисах и их защищают, то в учебных показывают во многих случаях другой подход.

Предлагается считать «административный процесс», происходящий в рамках материального АП, «публичным администрированием» [11]. Такое понятие неоднократно поддерживалось многими учеными, что привело к тому, что исследователи пользуются такими понятиями, как «публичная администрация» и «публичное администрирование» практически повсеместно [15; 17]. «В предмете административного права остаются все вопросы, которые традиционно включаются в его предмет, за исключением админи-стративно-наказательной юрисдикции в судах» [4].

Деятельность публичной администрации , под которой понимается «совокупность органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, осуществляющих административные функции» [7] и является публичным администрированием . И оно определяется как «деятельность исполнительно-распорядительного типа на основании и во исполнение законов» публичной администрации [4].

Цели такой деятельности:

• •    выработка и реализация государственной политики;

• •    нормативно-правовое регулирование;

• •    обеспечение реализации субъективных публичных прав частных лиц и их защита;

• •    управление публичным имуществом;

• •    оказание публичных услуг;

• •    осуществлению функций по контролю и надзору, правоприменительных функций [8].

Тогда «материальное административное право будет состоять, как отмечается многими учеными, из двух частей: общей и особенной» [5]. И, пожалуй, большинство исследователей это не оспаривают.

Правовые институты общей части административного права , как нам представляется, должны быть следующие: предмета, метода и принципов административного права; механизма публичного администрирования; публичных и частных субъектов АП; административно-правового статуса должностных лиц; государственной службы; административных процедур; принуждения и ответственности; на-казательной юрисдикции в органах публичного администрирования и др.

Заключение

Проведенное исследование показывает пути формирования уточненной системы материального административного права в условиях новых вызовов XXI века.

Учитывая, что использование терминов «публичная администрация», «публичное администрирование» приобретает всё большее распространение, необходимо:

• 1.    Привести в общей части системы АП обязательную классификацию субъектов АП и определить место каждого участника в соответствии с их правильным статусом – публичный или частный.

• 2.    Дать обоснование понятий «публичная администрация» с учетом включения в нее не только органов и организаций, обладающих или наделенных властными полномочиями, но и их должностных лиц.

• 3.    Отказаться от термина «органы публичной администрации», поскольку в определение «публичная администрация» уже входят органы.

• 4.    Исключить из системы АП «административный процесс» и вернуться к правопониманию «публичного администрирования» как деятельности публичной администрации.

В ряде работ авторов представлено подробное обоснование некоторых предлагаемых особенностей системы материального административного права [6; 12; 18].

Авторы допускают дискуссионность выводов и предлагают продолжить научную дискуссию по затронутым в статье вопросам.