Особые экономические зоны: межрегиональные и межмуниципальные аспекты

DOI:

Развитие экономики требует использования инструментов, которые позволяют формировать отдельные точки роста по развитию тех или иных приоритетных экономических направлений. В современной практике сформировался большой спектр различных инструментов, которые оказывают поддержку развитию как отдельных отраслей, так и компаний. К ним можно отнести: инфраструктурные бюджетные кредиты; механизм государственных гарантий; поручительства ВЭБ.РФ; фабрику проектного финансирования; государственно-частное партнерство; офсетные контракты; промышленные кластеры; специальные инвестиционные контракты; соглашения о защите и поощрении капиталовложений; инвестиционный налоговый вычет и др.

Помимо обозначенных выше инструментов, также в России функционируют территории с преференциальными режимами. Данный механизм поддержки используется многими странами в мире и имеет достаточно большую историю применения.

Подобные территории по умолчанию предоставляют особые условия и возможности для ведения предпринимательской деятельности. В России процесс формирования таких образований идет достаточно активно. На сегодняшний день на всей территории страны, от Калининграда до Владивостока, функционируют отдельные территории, на которых есть возможность вести экономическую деятельность, используя особые условия.

По своей сути механизм не только позволяет субъектам экономической деятельности иметь выгодные условия, но и определенным образом стимулирует привлечение инвестиций, создание рабочих мест и развитие экономики регионов.

Преференциальные режимы сегодня имеют свое нормативное правовое регулирование и уже стали элементом экономической политики. Данные инструменты продвигаются и на уровне Федерации, и на уровне регионов – субъектов Российской Федерации. Так, уже принят и действует целый ряд отдельных законов: Федеральный закон № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [Федеральный закон № 116-ФЗ, 2005]; Федеральный закон № 473-ФЗ «О территориях опережающего развития в Российской Федерации» [Федеральный закон № 473-ФЗ, 2014]; Федеральный закон № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» [Федеральный закон № 212-ФЗ, 2015]; режим КОРФ (Курильские острова Российской Федерации), который регламентируется Налоговым кодексом Российской Федерации; Федеральный закон № 291-ФЗ «О специальных административных районах на территориях Калининградской области и Приморского края» [Федеральный закон № 291-ФЗ, 2018], а также ряд других.

Стоит отметить, что на территории Дальнего Востока создано значительное количество территорий, на которых введены особые условия ведения экономической деятельности. Так, помимо распространенных инструментов (особые экономические зоны, технопарки, индустриальные парки), на территории макрорегиона реализованы механизмы, позволяющие создавать иные специальные режимы, которые нацелены на учет региональной специфики и проблематики экономики. В первую очередь в качестве примера можно привести территории опережающего развития и свободный порт Владивосток. Примечательно, что отдельно данный вопрос затрагивается в «Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года», где среди прочих основных направлений опережающего социально-экономического развития регионов России, относящихся к приоритетным геостратегическим территориям Российской Федерации, расположенным на Дальнем Востоке, обозначается создание новых и развитие действующих территорий опережающего социально-экономического развития (так называемые ТОРы), совершенствование механизмов государственной поддержки предпринимательской деятельности [Распоряжение Правительства РФ № 207-р, 2019].

Таким образом, сегодня вопрос создания и функционирования территорий с преференциальным режимом является весьма актуальным, поскольку продолжается формирование новых форматов и совершенствование действующих на различных территориях Российской Федерации.

Основной инструментарий социально-экономического развития территорий

Основу системы преференциальных режимов на территории России составляют обозначенные выше ТОРы и территории со специальным экономическим режимом – ОЭЗ. По всем указанным территориям принято отдельное нормативное правовое регулирование. Так, в Федеральном законе «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» приводится содержание (определение) особой экономической зоны. Согласно документу, ОЭЗ представляет собой часть территории, которую определяет Правительство Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться процедура свободной таможенной зоны [Федеральный закон № 116-ФЗ, 2005]. В целом развитие ОЭЗ осуществляется в рамках ведомственного проекта «Развитие особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития», входящего в состав государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика».

Другие территории с преференциальным режимом – территории опережающего развития – определяются в Федеральном законе № 473-ФЗ «О территориях опережающего развития в Рос- сийской Федерации». Под данным понятием признают часть территории субъекта, на которой в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий жизнедеятельности населения [Федеральный закон № 473-ФЗ, 2014].

В обоих федеральных законах фиксируется цель создания таких территорий, которая, если обобщить, направлена на формирование специальных условий для субъектов экономической деятельности, что должно способствовать увеличению инвестиций. Текущие показатели инвестиций в основной капитал в разрезе макрорегионов приведены в таблице 1.

По данным Минэкономразвития России [Отчет о результатах функционирования ... , 2023] по состоянию на 31 декабря 2022 г., резидентами на территориях ОЭЗ (на основе данных о заключенных соглашениях) проинвестировано средств, в том числе капитальных вложений, на общую сумму 884,11 млрд руб. (50 % от плановых значений) за период с начала функционирования ОЭЗ. В 2022 г. общий объем инвестиций – 194,4 млрд руб., что составило 19 % от плановых значений.

На данный момент, по информации Минэкономразвития России, в стране функционирует 50 OЭЗ, из которых 31 – промышленно-производственного типа, 7 – технико-внедренческие, 10 – туристско-рекреационные и 2 – портовые. Статус резидентов ОЭЗ получили около 1 128 организаций.

Затрагивая результаты работы ТОР, стоит отметить, что по состоянию на 31 декабря 2023 г. в России созданы 92 такие территории, на которых получили регистрацию более 1 300 организаций.

Отдельно стоит отметить территорию свободного порта Владивосток, на которой действует специальный таможенный и налоговый режим. На данный момент его резидентами являются около 2 035 компаний.

В качестве примера формирования преференциальных режимов на отдельных территориях можно привести действие режимов на Дальнем Востоке. Так, режим ТОР вместе с режимом свободного порта Владивосток позволил привлечь в экономику региона за последние 9 лет, по различным оценкам, свыше 2,8 трлн руб. инвестиций, а также создать более 111 тысяч рабочих мест.

Таблица 1

Инвестиции в основной капитал по федеральным округам Российской Федерации, млн руб.

Федеральный округ РФ	2017 г.	2018 г.	2019 г.	2020 г.	2021 г.	2022 г.	2023 г.
Российская Федерация	16 027 302	17 782 012	19 329 038	20 393 742	23 239 504	28 413 875	34 036 338,4
Центральный федеральный округ	4 241 519	4 998 018	6 093 362	6 582 673	7 952 979	9 571 468	10 731 311,6
Северо-Западный федеральный округ	1 883 300	2 308 914	2 082 965	2 175 747	2 381 046	2 690 758	3 074 201,9
Южный федеральный округ	1 443 288	1 455 803	1 378 094	1 447 345	1 512 269	1 912 639	2 284 044,4
Северо-Кавказский федеральный округ	496 092	544 557	629 674	705 596	732 911	866 268	1 012 661,2
Приволжский федеральный округ	2 428 836	2 491 205	2 718 577	2 828 827	3 118 403	3 806 429	4 830 157,1
Уральский федеральный округ	2 833 094	2 966 663	2 967 330	3 081 488	3 233 500	4 097 980	4 594 204,7
Сибирский федеральный округ	1 413 000	1 573 256	1 798 325	1 903 637	2 282 834	2 887 051	3 302 637,7
Дальневосточный федеральный округ	1 288 173	1 443 597	1 660 711	1 668 429	2 025 562	2 581 282	3 393 516,8

Примечание. Составлено по: [Инвестиции в основной капитал, 2023].

Преференциальные режимы Дальневосточного федерального округа – это не просто площадки с привлекательными условиями для предпринимательской деятельности, они стали важнейшим механизмом новой модели развития макрорегиона. Их эффективное функционирование и развитие необходимы для обеспечения социально-экономического развития Дальневосточного федерального округа. Аналогичное значение такие преференциальные режимы имеют для территории Арктической зоны, Крыма, Калининградской области и др.

Одним из важных элементов функционирования преференциальных режимов является исполнение резидентами взятых на себя условий в части объемов инвестиций. Анализ показал, что из резидентов территорий опережающего развития и свободного порта Владивосток с плановым сроком окончания инвестиций до конца 2022 г. только 30 % осуществили инвестиции в полном объеме, а более 30 % – еще не начинали осуществлять инвестиции.

Такая ситуация в определенной степени несет в себе ряд сложностей для конечной эффективности специальных режимов. Однако стоит отметить, что нормативное правовое регулирование, как и соглашения с резидентами особых экономических зон, предусматривает положения, которые могут быть использованы для обеспечения воздействия на организации, по тем или иным причинам не соответствующие условиям работы.

Таким образом, благодаря наличию целого ряда регуляторных норм установление единых требований для всех преференциальных режимов без учета особенностей ведения бизнеса на конкретных территориях, в соответствующих отраслях хозяйственной деятельности, особенностей инвестиционных циклов развития различных типов проектов нецелесообразно.

С учетом санкционных ограничений и существующих проблем с импортозамещением, изменением цепочек поставок товаров необходимо применение всех инструментов стимулирования бизнеса, в том числе таких, как преференциальные режимы с минимальным количеством административных барьеров. Также целесообразно отходить от формального принципа санкционирования действия организаций, которые являются резидентами особых экономических зон.

Межрегиональные и межмуниципальные аспекты функционирования территорий с преференциальными режимами

В первую очередь в рамках межрегионального и межмуниципального взаимодействия необходимо принимать во внимание условия, которые определяются в части налогового, таможенного, а также административного регулирования ведения предпринимательской деятельности.

На возможности ведения предпринимательской (экономической) деятельности на территории конкретного субъекта Российской Федерации или города влияет прежде всего заинтересованность субъектов экономической деятельности в инвестировании. А поскольку в дальнейшем от количества игроков со стороны частного сектора и объема инвестиций зависят и доходы бюджетов различных уровней, и объем воздействия на рынок труда, необходимо обеспечивать баланс интересов сторон при распространении льготных условий ведения бизнеса. При решении данного вопроса необходимо принимать во внимание и распределение инвестиций по территории Российской Федерации, которое в настоящее время является неравномерным.

Другой важный маркер различий инвестиционных возможностей – трудовые ресурсы. Ниже приведены данные совокупного показателя уровня безработицы и потенциальной рабочей силы в возрасте 15 лет и старше за 2017–2022 гг. (приведен по макрорегионам в таблице 2).

Приведенные перекосы в первую очередь вызваны различиями в уровне развития инфраструктуры (как транспортной, так и социальной), кадровой базы, городской среды. Все эти факторы в совокупности отражаются на привлекательности отдельно взятого региона.

В условиях сбалансированного развития регионов необходимым является учет различных факторов в ресурсной и инфраструктурной базах регионов и возможностей функционирования преференциальных режимов, а в текущих экономических условиях, когда основными резидентами территорий с установленными преференциальными режимами являются российские компании, ключевым направлением должна стать межрегиональная кооперация в области механизма установления преференциального режима и реализации межрегиональных инвестиционных проектов.

Уже сегодня на первый план выходит потребность в реализации межрегиональных и межмуниципальных проектов, которые нацелены на развитие крупных инфраструктурных проектов. И реализация таких проектов на сегодня уже встречает на пути ряд препятствий. В первую очередь на возможности реализации совместных проектов оказывает влияние сложившаяся конкурентная среда между регионами, которая не стимулирует к совместной работе. Также в настоящее время нет механизма, который бы оценивал работу органов власти региона именно с точки зрения качества взаимодействия.

Текущее нормативное правовое регулирование в основном фиксирует возможность заключения между субъектами Российской Федерации или муниципалитетами декларативных соглашений, что не в полной мере обеспечивает заинтересованность в реализации совместных проектов.

Сложности в реализации совместных инвестиционных проектов, а также определенная конкуренция среди регионов могут негативно сказываться на результатах функционирования преференциальных режимов, которые также имеют отношение к конкретной территории.

Таким образом, необходимо пересмотреть условия и перечень предоставляемых льгот и мер поддержки. В первую очередь следует уйти от территориальной привязки предоставляемых преференций к поддержке конкретных проектов, пусть и не расположенных на одной территории.

В нашей стране уже есть пример подобного подхода – это инновационный центр «Сколково», резиденты которого реализуют проекты, со-

Таблица 2

Уровень безработицы и потенциальной рабочей силы в возрасте 15 лет и старше за 2017–2022 гг., %

Федеральный округ РФ	2017 г.	2018 г.	2019 г.	2020 г.	2021 г.	2022 г.
Российская Федерация	6,6	6,2	6,5	7,8	6,4	5,2
Центральный федеральный округ	4,0	3,6	4,1	5,2	4,5	3,7
Северо-Западный федеральный округ	5,8	5,5	5,3	7,0	5,3	4,4
Южный федеральный округ	7,4	6,9	7,1	8	6,7	5,2
Северо-Кавказский федеральный округ	12,9	12,9	14,4	18,1	16	12,8
Приволжский федеральный округ	6,0	5,7	6,1	7,0	5,3	4,4
Уральский федеральный округ	6,7	6,0	6,0	7,3	5,4	4,6
Сибирский федеральный округ	9,2	8,6	8,6	10,2	8,1	6,6
Дальневосточный федеральный округ	8,9	8,3	9,3	9,4	7,8	6,9

Примечание . Составлено по: [Трудовые ресурсы ... , 2023].

ответствующие критериям, но располагаются на разных территориях.

В отношении инфраструктуры целесообразно использовать подход компенсации части затрат на создаваемую инфраструктуру при проведении модернизации для выпуска новых видов продукции; льготные кредиты на закупку необходимого оборудования (дешевые и длинные деньги). Кроме того, востребованы льготы по страховым взносам.

Эффективность преференциальных режимов и предложения по совершенствованию

Отдельно стоит обратить внимание на то, что в мире также ведется работа по определению подходов к оценке эффективности работы, к примеру, особых экономических зон. Подходы к оценке могут разниться. К примеру, в работе Ф. Томаса «Особые экономические зоны в Африке: сравнение эффективности и изучение мирового опыта» при оценке эффективности были определены три типа результатов: статические экономические результаты, получаемые в краткосрочной перспективе благодаря использованию экономических зон в качестве инструментов торговой и инвестиционной политики (включая, прежде всего, инвестиции, занятость и экспорт); динамические экономические результаты, включая передачу технологий, интеграцию с внутренней экономикой и в конечном итоге структурные изменения (включая диверсификацию, модернизацию и повышение открытости); социально-экономические результаты, включая качество созданной занятости и воздействие с учетом гендерных различий [Farole, 2011].

Рассматривая вопрос оценки эффективности как ОЭЗ, так и других территорий с преференциальными режимами, важно обратить внимание на то, что данная работа ведется в рамках мониторинга отдельных показателей их функционирования (в частности, в пример приводятся данные по количеству резидентов или объему привлеченных инвестиций, в том числе иностранных).

Так, Правительством РФ утверждены «Правила оценки эффективности функционирования особых экономических зон» [Постановление Правительства РФ № 643, 2016]. Согласно документу, оценка проводится на основании 25 количественных показателей оценки эффективности. На протяжении последних лет лидерами по данным показателям считаются особые экономичес- кие зоны – «Алабуга», «Липецк», «Иннополис», «Дубна», «Бирюзовая Катунь», «Архыз» [Гуляева и др., 2022].

Между тем представляется целесообразным определенным образом скорректировать подход к оценке и проанализировать цели создания территорий с преференциальным режимом.

Для примера, первые особые экономические зоны, которые создавались в середине 2000-х гг., по аналогии с соответствующими зонами в Китае задумывались как экспортно ориентированные, нацеленные на привлечение крупных мировых компаний, работающих на мировых рынках. Предполагалась локализация на территории нашего государства штаб-квартир соответствующих компаний. В современном Китае действует целая система различных специальных экономических режимов, которые включают в себя отдельные административные и географические районы, и специальные кластеры, парки, зоны международного сотрудничества, а также корпоративные особые экономические зоны. Все обозначенные типы территорий с преференциальными режимами способствуют развитию отраслей экономики. Внимание к опыту Китая было приковано еще с середины 80-х годов. В частности, следует выделить статью Клайда Д. Столтенберга «Особые экономические зоны Китая: их развитие и перспективы», где отмечается прагматизм Китая в действиях по созданию первых особых экономических зон [Stoltenberg, 1955].

Самые первые ОЭЗ в России – «Алабуга», «Липецк», «Дубна», «Санкт-Петербург», «Технополис Москва» стали полюсами роста в регионах и территориями концентрации таких производств, как автомобильная промышленность, производство теплоизоляционных материалов, сельскохозяйственное производство, производство композиционных материалов и медицинского оборудования, бытовых приборов, а также фармацевтика, телекоммуникация и радиоэлектроника.

В 2010-х гг. резиденты особых экономических зон в большинстве своем переориентировались на емкий российский рынок. Новой задачей стало привлечение на российские предприятия крупных иностранных концернов, которые принесли свои технологии на отечественный рынок. В первую очередь акцент делался на насыщении потребительского сектора товарами, которые либо не производились в Российской Федерации, либо сильно уступали по качеству.

Для иностранных инвесторов инструментарий территорий с преференциальными режима- ми был достаточно привлекателен, и из-за налоговых льгот, и из-за предоставления гарантий по законодательству. Для регионов и муниципалитетов страны положительным эффектом являлось создание дополнительных рабочих мест, рост инвестиций в основной капитал и объемов промышленного производства.

Важно отметить, что в этот период цели функционирования особых экономических зон были сопряжены с развитием промышленной политики страны: приток иностранных технологий с одновременным повышением локализации на территории России.

На данном этапе экономического развития условия изменились кардинально. Решать задачу привлечения крупных иностранных инвесторов в ближайшей перспективе не представляется возможным. Государство также обращает внимание на данный показатель в рамках аудита и анализа. В частности, отчет Счетной палаты Российской Федерации показал, что доля иностранных инвестиций в капитале компаний – резидентов преференциальных режимов незначительна и в среднем не превышает 0,2 % [Бюллетень Счетной палаты, 2022].

В сложившихся условиях преференциальным режимам, и особенно это касается особых экономических зон, требуется выработка новой миссии. Так, в основу работы территорий с особыми условиями ведения хозяйственной деятельности необходимо поставить поддержку действующих российских промышленных компаний. Отдельно это касается компаний, выпускающих высокотехнологичную продукцию, что должно соответствовать целям и задачам, заложенным в Концепции технологического развития на период до 2030 года.

С учетом вышеизложенного одной из системных мер поддержки функционирования преференциальных режимов, включая особые экономические зоны, должно стать увеличение создаваемых кооперационных связей, расширение кооперационных цепочек внутри страны (для роста объема добавленной стоимости), что обеспечит достижение технологического суверенитета РФ. В частности, по оценкам ЦСР, возникающий объем кооперации с контрагентами в других отраслях, других регионах дает существенные косвенные монетарные эффекты. Стоит отметить, что, исходя из анализа нормативных правовых актов, оценка косвенных эффектов не включается в систему оценки эффективности особых экономических зон. Вместе с тем по расчетам, помимо прямого эффекта (прирост выпуска ре- зидентов ОЭЗ в 2022 г.), который составил почти 55 млрд рублей, мультипликативный эффект, а точнее косвенные и индуцированные эффекты от деятельности резидентов дополнительно составили более 140 млрд рублей.

При этом необходимо понимать, что это зачастую действующие, растущие предприятия, планирующие расширение продуктовой линейки, запуск новых технологических линий.

Выводы и предложения

Социально-экономическое развитие во многих странах поддерживается в том числе за счет создания и функционирования территорий с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности.

В России также сформировалась отдельная система территорий, в рамках которых субъектам экономической деятельности предоставляются определенные налоговые и административные льготы. Сформирована большая нормативная правовая база, проводится оценка эффективности, функционируют отдельные органы государственной власти и компании, которые обеспечивают непосредственную работу.

Между тем динамика экономического развития подталкивает к пересмотру некоторых подходов, которые были актуальны для иных условий ведения предпринимательской деятельности.

В первую очередь речь идет о необходимости пересмотра реализации межрегиональных и межмуниципальных проектов, которые являются основной для создания благоприятной инфраструктуры, способной обеспечить привлечение инвесторов. Здесь на первую роль выходит необходимость адаптации законодательства и стимулирование органов власти субъектов Российской Федерации к совместной реализации инфраструктурных проектов.

Второй, не менее важный аспект представляет собой переформатирование целей и задач, которые заложены в процесс создания и работы особых экономических зон. Здесь важно на первом этапе сфокусировать внимание на поддержке тех организаций, которые задействованы в работе по выпуску высокотехнологичной продукции.

Третье направление совершенствования предполагает концентрацию на экстерриториальной модели работы преференциальных режимов (особых экономических зон). Предполагается уход от связки «территория – поддержка» к связке «конкретный проект – поддержка».

Обозначенные выше подходы позволят обеспечить создание кооперационных связей между крупными компаниями и окажут положительный эффект на различных территориях государства, что в результате отразится на общей эффективности мер, которые предусмотрены в рамках особых экономических зон.