От внутренней стражи к войскам национальной гвардии России: периодизация генезиса их юридической службы

В последние годы глава государства для совершенствования государственного управления в сфере обеспечения национальной безопасности при реформировании системы публичной власти делает весьма понятный акцент на совершенствовании функций и структуры правоохранительных органов [Асеев и др. 2020а].

Так, в целях укрепления законности и правопорядка, обеспечения государственной и общественной безопасности, охраны прав и свобод человека и гражданина решением Президента России1 был образован новый силовой федеральный орган исполнительной власти – Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации, которая, согласно структуре федеральных органов исполнительной власти, относится к федеральной службе, руководство деятельностью которой осуществляет президент России. Также президент РФ постановил образовать Росгвардию и преобразовать внутренние войска МВД России в ВНГ РФ [Асеев и др. 2020б]. Несмотря на то что в новой редакции подп. д1 ст. 83 Конституции РФ в качестве подчиненного Президенту РФ органа Росгвардия не поименована, ее социальное бытие детерминировано важностью решения возложенных на нее законом задач [Бабайцев 2015].

Непродолжительное время существования данной государственной военной организации вовсе не означает, что у нее нет истории зарождения, становления и развития. У нее имеются предшественники, которые сформировали традиции и организационно-штатную структуру, перенятые Росгвардией в качестве их полноценного правопреемника как в историческом, так и нормативно-правовом аспектах.

Обращение к историческому опыту не случайно, поскольку изучение процесса становления правовых явлений и органов публичной власти позволяет лучше понять настоящее, сделать правильные выводы, что особенно важно для системы органов правового государства, коим является современная Россия [Большакова и др. 2021]. Отмечается, что историко-правовой анализ является важной составляющей методологии военно-правового исследования [Землин, Корякин 2021].

Поскольку в настоящее время в отношении Росгвардии продолжается период становления структуры и нормативно-правовых основ деятельности, актуальным становится исследование истории, задач и организационно-штатной структуры юридической службы Росгвардии. Также актуальность исследования периодизации генезиса юридической службы войск национальной гвардии продиктована следующими обстоятельствами:

• 1)    необходимостью учета сложившегося (накопленного) исторического опыта для оптимизации функций и построения эффективной организационно-штатной структуры;

• 2)    необходимостью установления диалектических закономерностей развития юридической службы войск и особенностей взаимного перехода от одних организационно-штатных структур к другим;

• 3)    своевременностью учета влияния (воздействия) социально-экономических, идеологических, географических, политических, исторических и материально-технических факторов на деятельность государственных военных структур и их юридических служб;

• 4)    современностью требований к эффективному функционированию юридической службы войск и учету в ее деятельности временнóго фактора.

Исследуя генезис юридической службы ВНГ РФ, приведем мнения ученых, в публикациях которых анализу подвергалось бытие войск, их обеспечение и нормативное регулирование деятельности.

Так, О.В. Бабарыкин анализирует деятельность органов государственной власти по осуществлению мероприятий по социальной защите военнослужащих войск НКВД СССР. Он, обращаясь к анализу нормативных правовых актов, регламентирующих меры социальной защиты, указывает на огромную роль государства в поддержке военнослужащих, получивших ранения, травмы и увечья, и членов их семей [Бабарыкин 2015].

П.А. Пономарев рассматривает ключевые моменты предпосылок и истории образования войск внутренней стражи, излагает проблемные моменты деятельности воинских формирований, осуществляющих внутреннюю службу и исполняющих полицейские функции. Он акцентирует внимание на возникновении исторических условий для проведения реформы военно-охранительной системы страны. Также автор отмечает существующие трудности на начальном этапе их функционирования [Пономарев 2018].

Ю.А. Марценюк с коллективом авторов анализирует архивные источники и историческую литературу и раскрывает служебно-боевую деятельность войск НКВД CCСР в годы Великой Отечественной войны (1941–1945 гг.). Авторы приводят примеры мужества и героизма военнослужащих этих войск при защите Отечества [Марценюк и др. 2011].

С.М. Штутман повествует о предшественниках современных внутренних войск – внутренней и конвойной страже, их строительстве, кадровом составе, служебно-боевой деятельности. Он показывает роль российских императоров, государственных и военных деятелей в создании и развитии войск охраны правопорядка, обеспечении общественной безопасности империи, подробно говорит о деятельности каждого из тех генералов, которые возглавляли эти войска [Штутман 2013].

Нами была предпринята попытка периодизации истории становления и развития юридической службы войск национальной гвардии.

• 1.    Начальный период (1918–1946 гг.), длившийся от создания войск юрисконсультской части НКВД, их реорганизации на юрисконсультский отдел НКВД до реформирования его в юридическую часть в составе МВД СССР.

• 2.    Послевоенный период. В послевоенные годы особое место в истории войск занимает борьба с националистическим подпольем на территории Западной Украины, Западной Белоруссии и Прибалтики. Она началась еще в годы Великой Отечественной войны и продолжалась до середины 1950-х гг. Советскому государству в течение долгих лет пришлось вести изнурительную и жестокую борьбу с националистическими формированиями на внутреннем фронте, которую по масштабам, военному, экономическому и политическому значению можно сравнить с крупнейшими стратегическими операциями.

• 3.    Поздний советский период (1983–1990 гг.) – введение первой юридической воинской должности – старшего офицера-юрисконсульта.

• 3.    Период становления (1991–1997 гг.) – образование организационно-правового отдела в составе штаба ГКВВ МВД России.

• 4.    Период модернизации (1998–2015 гг.) – образование на правах самостоя-

• тельного отдела правового обеспечения, который впоследствии был реформирован в правовое управление ГКВВ МВД России.

• 5.    Современный период (с 2016 г. по настоящее время) – образование правовой службы войск.

Только в 1946 г. внутренние войска провели около 20 тыс. специальных операций по ликвидации националистических банд. Общие потери Организации украинских националистов и Украинской повстанческой армии, действовавших в западных областях Украины, составили около 50 тыс. убитыми, было захвачено более 100 тыс. бандитов.

В апреле 1946 г. для охраны лабораторий и предприятий, разрабатывающих ракетно-ядерный щит страны, были созданы спецкомендатуры, на базе которых в последующем возникли спецчасти внутренних войск, а в 1966 г. в составе внутренних войск создаются специальные моторизованные части милиции численностью 10 тыс. чел.

После 1968 г. с приходом к руководству внутренними войсками генерал-лейтенанта танковых войск (в последующем – генерала армии) И.К. Яковлева в строительстве внутренних войск был осуществлен ряд крупных мероприятий, улучшилось руководство служебно-боевой деятельностью войск. В августе 1971 г. создается Военный совет внутренних войск МВД СССР. Для лучшего руководства соединениями и воинскими частями создаются территориальные (зональные) управления внутренних войск МВД СССР.

Уже в 1980-х гг. войска несли патрульно-постовую службу в 50 крупных городах страны, охраняли более 300 особо важных объектов, более 1 тыс. исправительно-трудовых колоний и около 140 лечебно-трудовых профилакториев, осуществляли вывод осужденных на 4,5 тыс. производственных объектов, осуществляли охрану искусственных сооружений на Байкало-Амурской, Забайкальской и Дальневосточной железных дорогах.

Стоит отметить, что предпринятую попытку периодизации истории становления и развития юридической службы войск национальной гвардии можно признать удачной лишь отчасти. Не были разработаны и, соответственно, не применены критерии такой периодизации, а также не выявлены закономерности смены этапов и их причины. Также не был обоснован временной промежуток, который был разделен на соответствующие периоды. В настоящее время возникает необходимость в периодизации истории становления и развития юридической службы ВНГ РФ за все время существования войск, что обусловливает не только разработку критериев такой периодизации, но также выявление закономерностей смены этапов и их причин.

При этом определенную ценность представляет вывод, что развитие правовых подразделений войск национальной гвардии целостно было связано, с одной стороны, с особенностями решения юридических задач, с другой – с тенденциями развития нормативного правового регулирования в соответствующих сферах деятельности. Также верным является и суждение о том, что узловыми пунктами развития юридической службы являются реальные исторические периоды в жизни нашего государства и общества, поскольку любая военная организация страны, как и тенденции ее развития, зеркально отражают события, происходящие в это время в обществе в целом.

В историографии войск отмечается, что хронологически их история делится на шесть периодов.

• 1.    Войска правопорядка в дореволюционный период (до 1917 г.).

• 2.    Внутренние войска в годы Гражданской войны и в межвоенный период (1917–1941 гг.).

• 3.    Войска НКВД в годы Великой Отечественной войны (1941–1945 гг.).

• 4.    Внутренние войска в послевоенный период (1945–1991 гг.).

• 5.    Внутренние войска МВД России (1991–2016 гг.).

• 6.    ВНГ РФ (2016 г. – по настоящее время).

Мы выделяем следующие критерии, на основании которых осуществлена периодизация генезиса юридической службы войск: экономико-политический, нормативно-правовой, организационно-штатный, структурно-функциональный и статусный.

Их характеристика заключается в следующем. Экономико-политический критерий периодизации означает, что каждый период, как и причины перехода от одного к другому, кроются в смене экономической формации и политического устройства государства, в содержательных изменениях экономической модели производства и потребления и смене политической структуры общества (политического строя). Нормативно-правовой критерий характеризуется сущностью и особенностями правовых норм, регулирующих деятельность войск и их юридической службы (должностных лиц) на различных этапах исторического развития страны. Смена изучаемых периодов связана и с серьезными изменениями норм права, определяющих статус и основные функции юридической службы. Организационно-штатный критерий означает, что в различные периоды деятельности юридической службы войск она в своем составе имела различные подразделения (должностных лиц), выполняющие задачи правовой работы. Структурно-функциональный критерий означает, что на различных этапах существования юридической службы необходимость выполнения задач правового обеспечения обусловливала и структуру юридических подразделений. Статусный критерий означает, что на различных этапах деятельности юридической службы правовые подразделения (должностные лица) обладали разным правовым, организационно-распорядительным, административно-должностным статусами – от отдельных юрисконсультов до юридической службы.

2016 г. является знаковым для становления новых войск –Национальной гвардии Российской Федерации и создания центрального органа управления ими – Росгвардии.

В состав ВНГ РФ передаются внутренние войска МВД России и некоторые подразделения МВД России (ОМОН, СОБР, авиация, вневедомственная охрана, подразделения лицензионно-разрешительной работы). Такая кардинальная реформа и образование нового федерального органа исполнительной власти формирует новые вызовы и для подразделений (должностных лиц), выполняющих юридические задачи. Кроме того, вместе с переданными подразделениями в состав войск включаются и новые подразделения юридической службы.

Формируется общая структурная вертикаль организации юридической службы Росгвардии, состоящая из договорно-правового департамента Росгвардии, правовых подразделений, лиц, замещающих должности по юридической специальности структурных подразделений центрального аппарата Росгвардии, управлений оперативно-территориальных объединений войск национальной гвардии, территориальных органов Росгвардии, управлений соединений, воинских частей, военных образовательных организаций высшего образования и иных организаций войск национальной гвардии.

Функции юридической службы Росгвардии производны от функций самой Росгвардии. Так, в соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, утвержденного указом Президента РФ от 30.09.2016 г. № 510, Росгвардия осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах деятельности ВНГ РФ, оборота оружия, частной охранной деятельности, частной детективной деятельности и вневедомственной охраны. Исходя из полномочий правовых подразделений, установленных п. 7 Наставления по правовой работе в ВНГ РФ, юридические подразделения Росгвардии выполняют представительские, охранительные, обеспечительные, координационные, нормотворческие (правотворческие), организационные, разъяснительные, контрольные и методические функции.

Следует отметить, что с 2016 г. по настоящее время проделана огромная нормотворческая работа, направленная на правовое регулирование в установленных для Росгвардии сферах деятельности. Были изданы ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие основные стороны деятельности Росгвардии, порядок ее обеспечения и предоставления государственных услуг.

Таким образом, исследование периодизации генезиса юридической службы ВНГ РФ позволяет прийти к следующим выводам.

Во-первых, осуществленная периодизация истории войск и генезиса юридической службы как историко-правовых явлений соотносит их как общее и особенное: пусть они и не обладают характеристиками изоморфности, но имеют гомоморфный образ.

Во-вторых, в работе выделены и обоснованы следующие критерии, на основании которых осуществлена периодизация генезиса юридической службы войск: экономико-политический, нормативно-правовой, организационноштатный, структурно-функциональный и статусный критерии.

В-третьих, генезис юридической службы войск в исследовании разделен на исторические этапы (периоды):

• 1)    дореволюционный период (1811–1917 гг.);

• 2)    советский период (1917–1983 гг.), включающий три подпериода: довоенный (1917–1941 гг.); военный (1941–1945 гг.), послевоенный (1946–1983 гг.);

• 3)    начальный период (1983–2016 гг.);

• 4)    современный период (с 2016 г. по настоящее время).

В совокупности осуществленная периодизация генезиса юридической службы войск национальной гвардии позволяет систематизировать научные представления о сущности, структуре, полномочиях, задачах и особенностях функционирования правовых подразделений в единой системе обеспечения деятельности войск с момента их создания по настоящее время.