Otklanjanje nedostataka u radu organa uprave putem preporuka lokalnog ombudsmana

zajednice, i kojoj niko u zajednici nije mogao da se suprotstavi. Na ovim temeljima započet je razvoj ljudskih prava, a nakon toga i sloboda, koja su danas na takvom stepenu razvoja da predstavljaju neprikosnoveno i neotuđivo pravo svakog čoveka.

Stepen ostvarivanja, primene i poštovanja ljudskih sloboda i prava u svakoj konkretnoj državi pokazuje na određeni način razvijenost države. Svaka država, koja je ustanovljena i počiva na demokratskim principima, teži da se slobode i prava građana poštuju i ostvaruju u što većoj meri i obimu. U tom smislu posmatrano, veoma važan segmenat prilikom realizacije pojedinih prava i sloboda građana, jeste potpuna posvećenost i želja države, a samim tim i organa uprave da građanima omoguće ostvarivanje ovih prava. Ukoliko organi koji u propisanoj proceduri omogućavaju građanima ostvarivanje određenih sloboda i prava, ali i nameću određene obaveze, ne obavljaju svoj posao u skladu sa zakonskim načelima i pravilima, građani će biti uskraćeni i onemogućeni u realizaciji svojih prava. Institucija ombudsmana se u savre-menom društvu pojavljuje kao određeni korektivni elemenat, koji ima zadatak da nepravilnosti i nezakonitosti u postupanju organa uprave prema čoveku kao pojedincu prepozna, na njih reaguje i otkloni ih. Ombudsman naravno nema čarobni štapić kojim će otkloniti sve probleme koje građanin ima pred organom uprave, ali na određeni način ombudsman kreira način ophođenja i postupanja organa uprave, tako da na kraju prema svakom pojedincu bude primenjen isti kriterijum, koji ih stavlja u jednak položaj.

Nadležnost ombudsmana u Srbiji

Pod nadležnošću se uobičajeno podrazumeva ovlašćenje i dužnost postupanja u određenim situacijama na određeni način.1 Kada govorimo o instituciji ombudsmana u našoj zemlji potrebno je napomenuti da postoje ombud-smani na tri nivoa vlasti: republičkom, pokrajinskom i lokalnom.2 Prilikom razmatranja ove problematike, važno je ukazati i na to da institucija lokalnog ombudsmana još nije zaživela iz brojnih razloga.3 Nadležnost lokalnog om-budsmana definisana je i određena, najpre u okviru zakonskih tekstova koji uređuju lokalnog ombudsmana, a nakon toga i u okviru opštih pravnih akata koje donose lokalne samouprave. Lokalni ombudsman4 u našoj zemlji zakonski je regulisan u okviru Zakona o lokalnoj samoupravi,5 gde se u članu 97, navodi da u jedinici lokalne samouprave može da se ustanovi zaštitnik građana koji je ovlašćen da kontroliše poštovanje prava građana, utvrđuje povrede učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem organa uprave i javnih službi, ako se radi o povredi propisa i opštih akata jedinice lokalne samouprave.

U pogledu međusobnog odnosa lokalnog ombudsmana i Zaštitnika građana Republike Srbije,6 potrebno je ukazati na pojedine članove Zakona o Zaštitniku građana.7 Zaštitnik građana je ustanovljen kao nezavisan organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja.8 Odredbama člana 34, navedenog zakona, navodi se da Zaštitnika građana sarađuje sa ombudsmanom autonomne pokrajine i lokalnim ombud-smanom u jedinicama lokalne samouprave u kojima je on ustanovljen, kao i sa nadležnim službama predsednika Republike i Skupštine, u cilju razmene informacija o uočenim problemima i pojavama u radu i postupanju organa uprave sa stanovišta zaštite i unapređenja ljudskih sloboda i prava. Član 35, navedenog zakona na bliži način definiše međusobni odnos ovih organa, tako što uređuje njihovo postupanje u situacijama kada su nenadležni za postupanje po pritužbi.

Pokrajinskom skupštinskom odlukom o pokrajinskom ombudsmanu9 definisana je njegova nadležnost za postupanje i u njoj je navedeno da se Pokrajinski ombudsman stara o zaštiti i unapređenju ljudskih prava i sloboda svakog lica zajemčenih Ustavnom poveljom, ustavom, potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima o ljudskim pravima, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, zakonom i propisima Autonomne Pokrajine Vojvodine.10 Dalje se navodi, ombudsman posebno štiti ljudska prava i slobode od povreda učinjenih od strane pokrajinske i opštinske uprave, orga- nizacija i javnih službi, koje vrše upravna i javna ovlašćenja, a čiji je osnivač Pokrajina ili opština. U ovom delu je potrebno ukazati na to da jedino Pokrajinski ombudsman, u celokupnom sistemu omudsmana koji postoji u našoj zemlji (republički, pokrajinski i lokalni), ima ovlašćenje da postupa i da kontroliše organe lokalne samouprave, pa čak i u onim lokalnim samoupravama koje imaju ustanovljenog lokalnog ombudsmana. Mišljenje je da ovakvo rešenje nije dobro, iz razloga jer uvodi nejednakost u pogledu nadležnosti između ombudsmana koji egzistiraju na različitim nivoima vlasti, što sve doprinosi pravnoj nesigurnosti i nepoverenju građana.11

Statut kao najviši pravni akt lokalne samouprave u najvećem broju slučajeva spominje instituciju lokalnog ombudmsana, ali na veoma uopšten način. O instituciji lokalnog ombudsmana se najčešće govori u sklopu odredaba koje regulišu ovlašćenja skupštine, dok se veoma retko nešto opširnije reguliše ova institucija. Statutom Grada Novog Sada,12 institucija lokalnog ombudmsana je regulisana u nešto širem obimu, tako što joj je, posvećen još jedan član, osim onog u delu nadležnosti skupštine. U okviru člana 24, tačka 45, navodi se da skupština bira lokalnog ombudsmana i donosi odluku kojom uređuje nadležnost, ovlašćenja, način postupanja i prestanak dužnosti lokalnog om-budsmana, da bi u tački 50, istog člana bilo navedeno da skupština razmatra godišnji izveštaj lokalnog ombudsmana o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava u gradu. U suštini najveći broj statuta lokalnih samouprava u Republici Srbiji na ovaj način reguliše lokalnog ombudmsana. Na ovaj način data je mogućnost lokalnoj samoupravi da ustanovi instituciju lokalnog ombudm-sana i da svojim opštim aktom uredi instituciju (izbor i razrešenje lokalnog ombudsmana, način postupanja, nadležnosti i dr.). Grad Novi Sad je u ovom pogledu otišao korak dalje, tako što je u okviru glave 11 svog statuta koja nosi naziv Zaštita lokalne samouprave, naveo da se u Gradu ustanovljava lokalni ombudsman koji je ovlašćen da kontroliše poštovanje prava građana, utvrđuje povrede učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem organa grada, javnih službi, ako se radi o povredi propisa i opštih akata organa grada. Međutim, i pored ovakvog određenja institucije u okviru Statuta, ipak je to još uvek nedovoljno, tako da su lokalne samouprave donosile posebne odluke kojima

Otklanjanje nedostataka u radu organa uprave putem preporuka lokalnog Ombudsmana su ustanovljavale instituciju i uređivale pitanja u vezi izbora, razrešenja, nadležnosti, postupanja i dr.¹³

Nadležnost lokalnog ombudsmana Novog Sada

Lokalni ombudsman Grada Novog Sada ustanovljen je Odlukom o zaštitniku građana,14 kojom je predviđeno da je on nezavisan i samostalan organ, koji štiti prava građana i kontroliše rad gradskih uprava, posebnih organizacija i službi grada, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa grada, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova čiji je osnivač Grad Novi Sad, a kojima su poverena javna ovlašćenja.15 Kao jedan od osnovnih zadataka lokalnog ombudsmana predviđeno je da se stara o zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih prava i sloboda, pri čemu nema niko pravo da utiče na njegov rad i postupanje.

Prilikom svog postupanja, kao i svaki drugi organ koji na određeni način pripada javnoj vlasti, lokalni ombudsman ima obavezu da u obavljanju poslova iz svoje nadležnosti postupa u okviru ustava, zakona i drugih propisa i opštih akata Republike Srbije i Autonomne Pokrajine Vojvodine, ratifikova-nih međunarodnih ugovora i opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava, kao i odluka i drugih opštih akata organa Grada Novog Sada. Prilikom svog postupanja osnovni principi rada lokalnog ombudsmana su zakonitost, nepri-strasnost, nezavisnost i pravičnost. Za svoj rad lokalni ombudsman odgovara Skupštini Grada Novog Sada, koja ga i bira na funkciju.

U okviru svoje nadležnosti, lokalni ombudsman je ovlašćen da kontroli-še poštovanje prava građana, utvrđuje povrede učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem organa uprave ako se radi o povredi odluka i drugih opštih akata organa Grada Novog Sada. On kontroliše zakonitost, pravilnost i efikasnost rada organa uprave. U svakom od ovih segmenata kontrole lokalni ombudsman ima određna ovlašćenja, ali i određena ograničenja. U pogledu kontrole zakonitosti lokalni ombudsman, ima ovlašćenje da u smislu osnovnog ustavnog načela kontroliše zakonitost postupanja organa koje kontroliše, odnosno ima ovlašćenje da kontroliše organe uprave na lokalnom nivou da li postupaju u okvirima opštih pravnih akata koje donosi lokalna samouprava iz svoje nadležnosti. Sa druge strane posmatrano, lokalni ombudsman je ograničen i nema ovlašćenje da prilikom vršenja svojih nadležnosti, proverava i utvrđuje kršenje republičkih propisa ili pak odluka pokrajinske skupštine koje učine organi uprave na lokalnom nivou. U tom smislu treba posmatrati i ovlašćenja, odnosno obaveze, koje lokalni ombudsman ima prilikom kontrole pravilnosti i efikasnosti rada organa uprave na lokalnom nivou.

U okviru člana 26, Odluke o zaštitniku građana, taksativno je navedeno koje poslove obavlja lokalni ombudsman,16 pri čemu on ima ovlašćenje da izvršnim i predstavničkim organima (gradonačelnik, gradsko veće i skupština grada) podnese inicijativu za izmenu odluka i drugih opštih akata, ukoliko po njegovoj proceni dolazi do povrede prava građana usled nedostatka u propisima, a koji su u nadležnosti ovih organa. Isto tako, lokalni ombudsman ima ovlašćenje da inicira donošenje novih odluka i drugih opštih akata, ukoliko je to prema njegovom mišljenju od značaja za ostvarivanje i zaštitu prava građana. U pogledu ovih ovlašćenja lokalnog ombudsmana, kao obaveza je ustanovljeno da nadležno radno telo skupštine, gradonačelnik, gradsko veće, razmatraju predloge i inicijative koje podnese lokalni ombudsman, pri čemu je glavni nedostatak ovakvog uređenja u tome što ovi organi osim razmatranja predloga i inicijativa lokalnog ombudsman, nemaju nikakvu obavezu da o svom stavu/mišljenju obaveste lokalnog ombudsmana, da o tome obave-ste javnost, da pozovu lokalnog ombudsmana prilikom razmatranja određene problematike i sl.

U okviru nadležnosti lokalnog ombudsmana Novog Sada predviđeno je i da može da pokrene postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti odluka i drugih opštih akata grada, a kojima se uređuju slobode i prava građana. Isto tako je ovlašćen da preporuči razrešenje starešine koji rukovodi organom uprave koji je odgovoran za povredu prava građana, odnosno da inicira pokretanje disciplinskog postupka protiv zaposlenog u organu

Otklanjanje nedostataka u radu organa uprave putem preporuka lokalnog Ombudsmana uprave koji je neposredno odgovoran za učinjenu povredu i to ako iz ponovljenog postupka starešine koji rukovodi organom uprave ili zaposlenog pro-izilazi namera da odbijaju saradnju sa lokalnim ombudsmanom. U situaciji kada u ovim radnjama postoje elementi krivičnog ili drugog kažnjivog dela, lokalni ombudsman, je ovlašćen da nadležnom organu podnese zahtev, odnosno prijavu za pokretanje krivičnog, prekršajnog ili drugog odgovarajućeg postupka.

Kao dobro rešenje koje je predviđeno, jeste obaveza organa uprave da sarađuju sa lokalnim ombudsmanom, da mu obezbede i omoguće pristup prostorijama i da mu stave na raspolaganje sve podatke i dokumenta kojima raspolažu, a koji su od značaja za postupak koji se vodi, odnosno za ostvarenje cilja njegovog preventivnog delovanja, bez obzira na stepen njihove tajnosti, osim kada je to u suprotnosti sa zakonom. Lokalni ombudsman u sklopu ovih ovlašćenja ima mogućnost da pozove i obavi razgovor sa svakim zaposlenim u organu uprave, pri čemu neodazivanje pozivu lokalnog ombudsmana je kvalifikovano kao teža povreda radnih obaveza i dužnosti u smislu zakona kojima se uređuju radni odnosi. Poseban vid ovlašćenja koje ima lokalni ombudsman ogleda se u tome da predsednik skupštine grada, gradonačelnik, članovi gradskog veća i starešine koje rukovode organima uprave, imaju dužnost da ga prime u roku od 15 dana od dana prijema zahteva.

U gotovo svim odlukama kojima se ustanovljava lokalni ombudsman predviđena je odredba koja u određenom domenu ograničava nadležnost lokalnog ombudsmana. Naime, članom 25 stav 3 i 4, Odluke o zaštitniku građana u Gradu Novom Sadu, predviđa se da lokalni ombudsman nije ovlašćen da kontroliše rad Skupštine grada, gradonačelnika grada Novog Sada i Gradsko veće Grada Novog Sada, kao ni rad sudova i javnih tužilaštava. U gotovo svim savremenim pravnim sistemima, iz nadležnosti ombudsmana, pa samim tim i lokalnog ombudsmana je izuzeto ovlašćenje da vrše kontrolu izvršnih organa upravne vlasti (misleći pri tom na gradonačelnika i gradsko veće na lokalnom nivou, odnosno na predsednika republike i vladu na republičkom nivou), predstavničkog tela – skupštine, sudske i tužilačke organe. Lokalni ombudsman ima zadatak da kontroliše rad i postupanje onih koji u praksi pri-menjuju odluke i propise koje su doneli izvršni i predstavnički organi vlasti, te je samim tim i ovakvo zakonodavno uređenje sasvim opravdano.

Preporuka lokalnog ombudsmana

Postupanje lokalnog ombudsmana je najčešće inicirano obraćanjem građanina, u kojem on iznosi probleme sa kojima se suočava prilikom ostvarivanja, odnosno zaštite svojih prava pred organima uprave na lokalnom nivou. U ređem broju slučajeva, i sam lokalni ombudsman, pokreće postupak po službenoj dužnosti, kada prilikom obavljajnja svojih poslova uoči neke propuste i nedostatke u radu organa uprave, odnosno kada to sazna putem javnosti. Postupak pred lokalnim ombudsmanom može pokrenuti svako fizičko i pravno lice, domaće ili strano, može ga pokrenuti i maloletno lice putem svog zakonskog zastupnika, kao i nevladine organizacije ili druge organizacije.

Nakon što je pokrenut postupak pred lokalnim ombudsmanom, u praksi se dešava da nakon obraćanja lokalnog ombudsmana organu uprave, sam organ otkloni nedostatak na koji je građanin ukazivao. Ovo predstavlja, na određeni način, preventivno delovanje lokalnog ombudsmana, gde nakon obraćanja ombudsmana, organ uprave još jednom vrši proveru svog rada i otklanja nepravilnost na koju je građanin ukazao. U suštini, organ uprave, ovakvim postupanjem u određenim slučajevima izbegava da dobije preporuku lokalnog ombudsmana, kroz faktičko priznavanje svoje greške i otklanjanje iste.

U slučajevima kada lokalni ombudsman utvrdi da su postojali nedostaci u radu i postupanju organa uprave, on upućuje preporuku organu uprave o tome kako bi uočeni nedostatak trebalo otkloniti. U preporuci lokalni ombudsman ukazuje na problem koji postoji u radu i postupanju organa uprave i putem preporuke ukazuje na način kako se taj propust u radu treba otkloniti. Preporuka predstavlja jednu vrste „opomene“ organu uprave koji svoj posao ne obavlja zakonito i celishodno. Istovremeno preporukom se ukazuje starešini organa na probleme koji postoje u radu, u kom delu se javljaju, ko je uzročnik problema, takođe daje se i predlog za rešenje problema sa preporukom da se u određenim slučajevima preduzmu i disciplinske mere17 prema zaposlenima koji krše zakonske odredbe prilikom svog rada i postupanja. Preporuka ne sadrži nikakvu sankciju, mada je neki često pogrešno nazivaju sankcijom koju izriče ombudsman. Preporuka ne sadrži sankciju i nije sankcija, jer u suprotnom lokalni obmudsman bi izgubio svoj položaj samostalnog i nezavisnog organa, i postao bi na određeni način neka vrsta organa uprave. On je ipak samostalni i nezavisni organ koji snagom svog autoriteta utiče na organe uprave da poštuju propise i postupaju u skladu sa etičkim kodeksom prema građanima.

Organ uprave kome je upućena preporuka ima obavezu da u određenom vremenskom periodu od momenta dobijanja preporuke, obavesti lokalnog ombudsmana o tome koje je mere preduzeo za otklanjanje utvrđenih nedostataka, odnosno da obavesti lokalnog ombudsmana o razlozima zbog kojih nije postupio po preporuci. Ovo obaveštavanje ima za cilj da lokalni ombudsman bude upoznat da li se njegove preporuke poštuju i na koji konkretno način. Ovo takođe, stvara obavezu organa uprave da vodi računa i da postupa po preporukama lokalnog ombudsmana. Naravno, u praksi postoje i situacije kada nije moguće postupiti po preporuci, odnosno nije moguće otkloniti učinjeni propust u radu, ali i tada je potrebno o tome obavestiti lokalnog ombudma-na i navesti sve okolnosti i razloge zašto nije postupljeno po preporuci. Ovo obrazloženje, zašto nije postupljeno po preporuci, može kasnije poslužiti da se iniciraju određeni postupci za izmenu opštih akata ili neki drugi koraci u smislu prevencije ovakvog postupanja od strane lokalnog ombudsmana.

Nedostavljanje odgovora lokalnom ombudsmanu u vezi sa dobijenom preporukom, odnosno ne postupanje po istoj, kao i kada su aktivnosti koje su preduzete nedovoljne za otklanjanje nedostatka, lokalnom ombudsmanu daju mogućnost da o tome obavesti izvršne i predstavničke organe lokalne samouprave, odnosno gradonačelnika, Gradsko veće i Skupštinu grada. Prilikom obaveštavanja ovih organa, lokalni ombudsman ima ovlašćenje i da predloži/ preporuči utvrđivanje odgovornosti starešine koji rukovodi organom uprave. Ovo ovlašćenje lokalnog ombudsmana je predviđeno iz razloga jer su organi uprave veoma tromi i spori u rešavanju problema, pogotovo u situaciji kada im otklanjanje nedostataka nalaže organ koji nema mogućnost da ih „konkret-no“ kazni. Upravo zato, kada se starešina organa uprave „ogluši“ o preporuku lokalnog ombudsmana i ne otkloni nedostatak u radu, potrebno je o tome informisati organe više instance, kako bi znali kakvo je postupanje njihovih podređenih prema građanima i kakav je njihov odnos i stav prema lokanom obmudsmanu.18 Svaka iole odgovornija upravljačka struktura na nivou lokalne samouprave, shvatiće ovo kao poslednje upozorenje da u određenim segmentima izvršna vlast ne funkcioniše u toj lokalnoj samoupravi i hitno će preduzeti mere za otklanjanje ovih problema.

Zaključak

Organi uprave na lokalnom nivou su veoma mnogobrojni i njihova nadležnost se u velikom broju slučajeva prepliće i sukobljava. Ovakva situacija predstavlja rezultat velikog broja propisa koji uređuju ovu oblast, pri čemu mnogi međusobno nisu usklađeni. Sve ovo dovodi do toga da građani bivaju usporeni, uskraćeni ili onemogućeni u ostvarivanju ili zaštiti svojih prava pred organima uprave.

Lokalni ombudmsan kao nezavisan i samostalan organ kojeg je ustanovila lokalna samouprava ima zadatak da kontroliše organe uprave na lokalnom nivou. Lokalni ombudsman proverava da li je bilo nedostataka u radu organa uprave, te ako se ustanove nedostaci to uzrokuje slanje preporuke organu uprave o tome kako bi uočeni nedostatak trebalo otkloniti. Snagom svog autoriteta, lokalni ombudsman uspostavlja i ostvaruje svoje nadležnosti, jer korišćenje bilo kog drugog sistema koji povlači određenu sankciju, doveo bi ga u poziciju, da postane organ koji on zapravno kontroliše.

Snaga lokalnog ombudsmana i njegov uticaj u društvu, direktno je proporcionalna autoritetu koji institucija uživa u određenoj lokalnoj sredini. Autoritet lokalnog ombudsmana predstavlja veoma osetljivu i krhku tvorevinu, tvorevinu koja se gradi godinama savesnog i poštenog rada, i koja se može izgubiti u jednom neodgovornom postupku. Upravo iz tih razloga, potrebno je razvijati instituciju lokalnog ombudsmana i uticati pozitivno na njen položaj u strukturi svih organa lokalne samouprave. Naravno, ne sme se otići ni u drugu krajnost, pa lokalnog ombudsmana razvijati nesrazmerno ostalim strukturama, potrebno je imati uvek određenu meru i instituciju razvijati u skladu sa razvojem samog društva i lokalne samouprave u kojoj egzistira.

Iako na prvi pogled ne izgleda kao neko moćno sredstvo kojim se može uticati na rad i postupanje organa uprave, preporuka predstavlja najvažnije oruđe u radu lokalnog ombudsmana kojim on ispravlja sve nepravilnosti u radu organa uprave. Preporuka snagom svog autoriteta ima mogućnost da ispravi sve nedostatke u radu organa uprave i da ih spreči u budućnosti. Isto tako, preporukom se daju važne informacije starešini organa o problemima koji postoje, odnosno o tome se informišu gradonačelnik, Gradsko veće i Skupština. Naravno, u određenim slučajevima i mediji imaju mogućnost da se upoznaju sa određenim preporukama, koje su od posebnog značaja za javnost, tako da i ovim putem preporuke deluju na organ uprave i vrše pritisak da se utvrđeni nedostatak otkloni.

Aleksandar Grujić

PhD, Assistant professor, The Ombudsman of the City of Novi Sad

Elimination of irregularities in the work of administrative bodies in accordance with recommendations given by the local Ombudsman