Отмена лицензирования в строительстве: проблемы правового регулирования отрасли

М.И. Поротников доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета, заслуженный юрист России, кандидат юридических наук, научный руководитель

Строительство относится к числу ведущих отраслей и во многом помогает решению социальных и экономических задач развития всей экономики. Столкновение публичного и частного интересов в сфере строительства неизбежно. Это связано с необходимостью проведения государством фискальной, экологической, социальной и экономической политики, выполнением контрольно-надзорных функций.

Система контрольных полномочий государства в области строительной деятельности имеет комплексный характер и предполагает разнообразные меры, такие как проведение обязательной государственной экологической экспертизы, стандартизация, сертификация, лицензирование, – такими методами государство осуществляет контроль в области проектирования, реконструкции и строительства зданий и сооружений.

Лицензирование относится к разрешительному режиму административноправового регулирования хозяйственной деятельности и представляет собой систему требований и условий, выполнение и соблюдение которых необходимо для разрешения заниматься тем или иным видом хозяйственной деятельности. В связи с тем, что строительная деятельность сопряжена с риском для жизни и здоровья граждан, угрозой экологическому благополучию, многие государства используют лицензирование в качестве механизма контроля за деятельностью застройщиков.

Анализируя контрольные полномочия государства в сфере строительства, Е.А. Гудова отмечает, что посредством механизма лицензирования государство «отсекает некомпетентных подрядчиков, которые из-за отсутствия навыков могут нанести вред интересам, защищаемым государством и закрепляемым в Конституции Российской Федерации – право на благоприятную окружающую среду, личные права граждан (жизнь, здоровье, безопасность)»1.

Этой же точки зрения придерживается и А.В. Титаева: «Лицензирование в сфере строительства является жесткой формой государственного регулирования, ограничивающей проникновение на рынок непрофессиональных предпринимателей, что особенно актуально в условиях недостаточного регулирования нормативной базы, обеспечивающей гарантии потребителей и безопасность строительной продукции и услуг2».

Как устанавливает статья 49 Гражданского кодекса Российской Федерации3, юридическое лицо может заниматься от- дельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии). Основы правового регулирования механизма лицензирования определены в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности», который действует с 10 февраля 2002 года4. Проектирование, строительство и инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений (исключение составляют сооружения сезонного или вспомогательного назначения) подлежат лицензированию согласно статье 17 указанного Федерального закона.

Федеральным законом от 19 июля 2007 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»5 лицензирование перечисленных видов деятельности в сфере строительства отменяется с 1 июля 2008 года.

На наш взгляд, строительный рынок не готов к подобной перемене. Очевидные преимущества механизма лицензирования как контрольно-разрешительного режима заключаются в следующем:

• 1)    лицензирование представляет собой строго регламентированный законом порядок получения лицензии;

• 2)    контроль осуществляется от имени государства и в целях соблюдения прав и свобод граждан, их собственности и здоровья, созидания экономического потенциала и экологического благополучия;

• 3)    должностные лица лицензионных органов несут ответственность за несоблюдение законодательства о лицензировании;

• 4)    сведения из реестров лицензий, как и другая информация о лицензировании, является достоверной и доступной.

Сторонники отмены лицензионноразрешительного режима в отношении строительной деятельности в качестве оснований такой отмены называют длительность и сложность процедуры выдачи ли- цензии, коррупцию. Между тем отмеченные недостатки обусловлены бюрократизмом, который присущ практически всем органам государственной власти, а также коррупцией как социальным явлением. Подобные недостатки характеризуют скорее уровень, качество и организацию современной системы государственного управления, чем лицензирование как институт правового регулирования.

Статья 4 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», определяя признаки, искомые в видах хозяйственной деятельности для включения их в перечень лицензируемых, устанавливает, что к лицензируемым видам деятельности относятся те, «осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием6». Строительство напрямую сопряжено с риском для жизни и здоровья граждан, недобросовестное отношение к окружающей среде в процессе строительных работ угрожает экологическому благополучию и т. д.

Таким образом, обнаруживается явное противоречие в замыслах законодателя, который, с одной стороны, преследует цель защитить права, законные интересы и здоровье граждан, укрепить оборону государства, сохранить экологию, а с другой – «объявляет» строительную деятельность безопасной.

В течение многих лет система государственного лицензирования поддерживала высокий уровень требований, предъявляемых к соискателям лицензий, в том числе лицензий на строительные работы. В ближайшее время заменить ее на более эффективную не представляется возможным.

Для сравнения вспомним «развал» системы государственных стандартов. До сих пор на рынках товаров и услуг не восполнен пробел, возникший из-за отмены прежней системы ГОСТов и СНиПов. Это один из наглядных примеров, когда рынок был не готов, а принятие правовых норм оказалось преждевременным.

Острые дискуссии вокруг вопроса об отмене лицензирования в сфере строительной деятельности позволяют выделить сторонников и противников подобных новшеств, предложенных законодателем.

Большинство специалистов предлагают заменить систему лицензирования институтом обязательной сертификации услуг подрядчиков, а также создать саморегулируе-мые организации, которые контролировали бы деятельность строителей.

Как показывает опыт уже существующих в России саморегулируемых организаций, основная их деятельность осуществляется на коммерческой основе . Между тем субъект, осуществляющий контрольнонадзорные полномочия, не должен преследовать коммерческие цели. Институт обязательной сертификации будет эффективным только в случае создания системы финансово независимых и беспристрастных контрольных организаций, деятельность которых не будет преследовать коммерческие цели. По нашему мнению, такую систему можно создать только при условии ее финансирования из федерального бюджета.

Основными видами правонарушений, выявляемых в ходе проверок, являются:

• •    нарушение строительных норм и правил при осуществлении строительной деятельности;

• •    недостоверность сведений, представленных лицензиатом в документах на получение лицензии;

• •    невыполнение в установленные сроки предписаний об устранении нарушений, обнаруженных в ходе проверок.

Смогут ли саморегулируемые организации, которым предлагают передать функции по контролю в строительном комплексе, справиться с таким объемом работы, быть беспристрастными, объективными в своих оценках?

Как отмечает адвокат И.Л. Трунов, представлявший интересы пострадавших 14 февраля 2004 года в развлекательном комплексе «Трансвааль-парк», «ответственность, предусмотренная за нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению качества и единства измерений наступает в редких, исключительных случаях, поскольку используется в основном как рычаг конкурентной борьбы между бизнесменами»7. Трагедия в «Трансвааль-парке», как множество других, произошедших по вине подрядчиков, еще раз подтверждают тезис о том, что контрольно-надзорные полномочия в сфере строительства должны принадлежать только государству, а органы их осуществляющие, – финансироваться только из федерального бюджета.

На наш взгляд, если система лицензирования в сфере строительной деятельности и должна претерпеть изменения, то полный отказ государства от контрольно-надзорных функций недопустим.

Необходимо создать сеть сертификационных организаций на базе существующих федеральных лицензионных центров с учетом того, что часть работ по сертификации и обучению строителей в учебных центрах по повышению квалификации могут выполнять саморегулируемые организации.

Чтобы обеспечить высокий уровень качества и эффективности строительной деятельности, такая система сертификации должна быть обязательной и бесплатной для всех.