Отмена нормативного правового акта и институт пересмотра дела по новым обстоятельствам в цивилистическом процессе

Пересмотр дел по новым обстоятельствам и вновь открывшимся обстоятельствам является исключительной, внеинстанциональной стадией циви-листического процесса: «Лица, подающие в суд заявление о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, преследуют цель вернуться заново к уже рассмотренному делу, решение по которому вступило в законную силу» [15, c. 43]. Отмена судебного акта по новым обстоятельствам нарушает принцип правовой определенности и способна существенным образом изменить правовое положение участников процесса [8]. Как верно заметил Г. А. Жилин, «при закреплении в законе оснований для пересмотра окончательных и обязательных для исполнения судебных постановлений законодатель обязан учитывать, что основополагающим аспектом верховенства права является правовая определенность, требующая среди прочего уважения принципа res judicata. А потому их пересмотр допустим лишь при наличии исключительных обстоятельств» [3, с. 105]. Возможность пересмотра дела пои новым обстоятельствам и необходимость гарантированности принципа правовой определенности предполагают детальную законодательную регламентацию и единообразное правоприменительное понимание оснований для такого пересмотра.

Во всех цивилистических процессуальных кодексах, с самых первых редакций, в качестве основания для пересмотра дела упоминается отмена «постановления государственного органа или органа местного самоуправления» (п. 4 ч. 2 ст. 392, с 01.01.2012 – п. 1 ч. 4 ст. 392 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее – ГПК РФ)), «постановления другого органа» (п. 4 ст. 311, с 28.03.2011 – п. 1 ч. 3 ст. 311 Арбитражного процессуального кодекса (далее – АПК РФ)); «постановления органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления» (с 09.03.2015 – п. 1 ч. 1 ст. 350 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее – КАС РФ)), послуживших основанием принятия судебного постановления / судебного акта по данному делу.

Однако понятия «постановление органа» и его «отмена» продолжают оставаться в институте пересмотра дела по новым обстоятельствам остро дискуссионными. Единство мнений наблюдается только по вопросу отнесения к таким постановлениям ненормативных правовых актов, в том числе судебных решений. Вопрос же об отнесении / не отнесении к ним нормативных правовых актов (далее также – НПА) остается открытым и сложным.

Не теряет своей актуальности и проблема понимания отмены нормативного правового акта для целей пересмотра дела по новым обстоятельствам. В цивилистической процессуальной науке и в практике сложилась тенденция приравнивания отмены нормативного правового акта и признания судом нормативного правового акта недействующим, что представляется неверным: у них разные основания, субъекты и процедуры осуществления, а также правовые последствия. И признание НПА недействующим, и отмена НПА нормотворцем или вышестоящим субъектом могут производиться с обратным действием («с момента принятия» акта).

Четкое разграничение этих явлений обусловливает и необходимость определения доктринальных и законодательных подходов к возможности и условиям пересмотра дела при отмене нормативного правового акта с обратным действием.

Эволюция идеи о включении нормативных правовых актов в понятие актов, отмена которых влечет пересмотр дела по новым обстоятельствам

Толкование термина «постановления государственного органа или органа местного самоуправле-ния/другого органа» долгое время основывалось на правовой позиции Пленума Высшего арбитражного суда РФ (далее – ВАС РФ) 1998 года, согласно которой под такими постановлениями следует понимать только ненормативные акты: «если такой [нормативный] акт, положенный в основу судебного акта арбитражного суда, впоследствии признан недействительным или отменен в установленном порядке как не соответствующий закону, данное обстоятельство не может рассматриваться как вновь открывшееся, поскольку арбитражный суд не должен был руководствоваться этим актом, а обязан был принять решение в соответствии с законом. Пересмотр судебного акта в таком случае может быть произведен в апелляционном, кассационном или надзорном по-рядке»1. Такой подход ранее поддерживался и судебной практикой по конкретным делам: «к указанным актам следует относить решения судов и иные подобные документы, устанавливающие факты, имеющие юридическое значение для разрешения спора, но не акты нормативного характера»2.

В научной и комментаторской литературе прямо или косвенно поддерживалась эта позиция. Так, Л. А. Терехова прямо указывала, что только отмена акта ненормативного характера может считаться основанием для пересмотра дела [18; 19; см. также: 2, с. 14; 11; 12; 20]. В одном из первых комментариев к Гражданскому процессуальному кодексу РФ (далее – ГПК РФ) указывалось, что в постановлениях иных органов содержатся факты, не обладающие преюдициальностью [14, с. 596]. В другом комментарии упоминалось, что суду должна быть предоставлена надлежащим образом удостоверенная копия постановления несудебного органа [12]. Видимо, в обоих комментариях речь идет о ненормативных актах, поскольку нормативные акты никакие факты не устанавливают и не содержат, и в надлежащем удостоверении они не нуждаются по причине официального опубликования.

Другие комментаторы ГПК РФ мягко констатировали, что «п. 4 ч. 2 ст. 392 ГПК не содержит конкретизации вида отмененного постановления» [6]. Действительно, из буквального содержания этой нормы мы не узнаем, отмена какого правового акта имеется в виду – ненормативного, нормативного или нормативного и ненормативного.

В 2007 году Пленум ВАС РФ подтвердил свою позицию, определив, что «под отменой постановления другого органа в случае, предусмотренном пунктом 4 статьи 311 АПК РФ, следует понимать признание судом по другому делу недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц ˂…˃, а также отмены указанных актов, решений вышестоящим органом или должностным лицом в установленном порядке», указав при этом, что «признание судом недействующим нормативного правового акта или отмена такого акта в установленном порядке вышестоящим органом или лицом как не соответствующего закону не может рассматриваться в качестве обстоятельства, предусмотренного пунктом 4 статьи 311 АПК РФ, за исключением случаев, когда данный нормативный правовой акт признан недействующим с момента его принятия »³. (Здесь и далее курсив авторов.)

С этого момента в правоприменительной практике понятие «постановления государственного органа или органа местного самоуправления/иного органа» охватывает ненормативные правовые акты несудебных органов и признанные недействующими с момента принятия нормативные правовые акты.

В 2011 году Пленум ВАС РФ вновь подтверждает, что «постановления иного органа» – это ненормативные правовые акты, признанные судом недействительными или отмененные вышестоящим органом или должностным лицом, а также признанные недействующими с момента принятия нормативные правовые акты⁴. Заметим, что пленум не дал никаких разъяснений относительно отмены нормативных правовых актов несудебными органами как основания для пересмотра дела по новым обстоятельствам, в том числе о значении для возможности пересмотра дела момента, с которого такой акт отменен (с момента принятия или с иной даты).

В 2015 году вступил в силу КАС РФ, в котором законодатель четко разграничил два самостоятельных основания для пересмотра дела по новым обстоятельствам, разнеся их по отдельным пунктам части 1 статьи 350: «отмена постановления органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, послуживших основанием для принятия судебного акта по данному административному делу» (п. 1) и «признание Верховным Судом Российской Федерации, судом общей юрисдикции недействующим со дня принятия нормативного правового акта, примененного судом в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель оспорил данный нормативный правовой акт» (п. 6). Здесь очевидно, что законодатель не относит нормативные правовые акты к постановлениям несудебных органов, отмена которых приводит к применению пункта 1 части 1 статьи 350 КАС РФ.

Но поскольку подобные нормы не появились ни в ГПК РФ, ни в АПК РФ, начался этап конституционноправового расширительного толкования понятия постановления несудебных органов для целей института пересмотра гражданских и арбитражных дел по новым обстоятельствам (см. об этом: [17]).

Устоявшаяся правовая позиция судов, относящая к отмененным постановлениям несудебных органов признанные недействующими с момента принятия нормативные правовые акты, была существенно скорректирована Конституционным Судом РФ в Постановлении от 06.07.2018 по делу о проверке конституционности пункта 1 части 3 статьи АПК РФ в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Альбатрос»⁵. Из этого постановления следует, что в объем понятия «отмененные постановления несудебных органов» входит признанный недействующим нормативный правовой акт, вне зависимости от того, с какого момента данный нормативный правовой акт признан недействующим , при условии, что лицо, оспорившее акт, и лицо, заявляющее о пересмотре дела по этому основанию, совпадают.

В связи с принятием указанного Постановления Конституционного Суда РФ (далее – КС РФ) Пленум Верховного суда РФ 20 сентября 2018 г. признал полностью не подлежащим применению абзац 3 пункта 7

Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2011 г. № 52, разъясняющий, что «признание судом недействующим нормативного правового акта или отмена такого акта в установленном порядке вышестоящим органом или лицом как не соответствующего закону не может рассматриваться в качестве обстоятельства, предусмотренного пунктом 1 части 3 статьи 311 АПК РФ, за исключением случаев, когда данный нормативный правовой акт признан недействующим с момента его принятия»6.

Следует также заметить, что после принятия Постановления КС РФ от 25 февраля 2020 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А. Н. Таратухина» понятием «постановления несудебных органов стало охватываться признание недействующим с момента вступления решения суда о таком признании в силу НПА, примененного судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель оспорил данный НПА. При этом признание судом НПА недействующим с момента принятия является иным новым обстоятельством для пересмотра дела. Входят ли в понятие «постановления органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления», упомянутое в пункте 1 части 1 статьи 350 КАС РФ, признанные с момента принятия недействующими НПА для иных лиц, не оспаривавших НПА? Ведь КС РФ очень аккуратен в формулировках во всех трех постановлениях, принятых по рассматриваемому нами вопросу, он лишь указал, что соответствующие процессуальные нормы, содержащие такое основание для пересмотра дела, как отмена постановлений несудебных органов, не препятствуют пересмотру по заявлению лица, в связи с административным иском которого НПА признан недействующим судом, вне зависимости от того, с какого момента данный нормативный правовой акт признан недействующим. Но препятствуют ли они пересмотру дела по заявлениям иных лиц, если НПА был признан недействующим с момента принятия?

В научной литературе на этот вопрос был дан следующий ответ: признание судом недействующим нормативного правового акта с момента вступления решения об этом в законную силу является основанием для пересмотра по новым обстоятельствам лишь в отношении лица, по административному иску которого данный НПА признан судом недействующим, а «для иных лиц основанием для пе- ресмотра судебного акта по новым обстоятельствам может служить судебное решение, признавшее нормативный правовой акт недействующим с момента его принятия» [9, с. 136; см. также: 10]. Логика такого вывода была подробно объяснена в процессуально-правовой доктрине: «Если суд признает оспоренный нормативный правовой акт полностью или в части не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия, то тем самым суд придает своему постановлению по делу об оспаривании нормативного правового акта обратную силу. Все решения ˂…˃ судов, основанные на этом нормативном правовом акте, признаются совершенными без законного основания. Все вступившие в законную силу судебные акты, основанные на признанном незаконным с момента принятия нормативном правовом акте, ˂…˃ считаются объективно незаконными, а потому подлежащими пересмотру» [4, с. 124].

Отметим также, что в доктрине предлагается ограничить пересмотр дел при признании недействующим НПА с момента принятия по заявлениям иных лиц (не оспаривавших НПА) только случаями, «если в результате устранения действия незаконного нормативного правового акта улучшается положение лиц, привлекаемых к ˂…˃ публично-правовой ответственности, а также в исключительных случаях по делам, вытекающим из гражданских правоотношений, если этого требуют интересы защиты неопределенного круга лиц или заведомо более слабой стороны в правоотношении» [4, с. 136]. Но в любом случае сама возможность подачи заявления о пересмотре дела за лицами, не являвшимися административными истцами по оспариванию акта, при таком подходе сохраняется.

Однако судебная практика пошла другим путем. С учетом того, что содержащаяся в абзаце 3 пункта 7 Постановления Пленума № 52 правовая позиция ВАС РФ, из которой делался вывод о допустимости пересмотра дела по новому обстоятельству, если НПА был признан недействительным с момента принятия, была признана не подлежащей применению, суды вообще перестали считать, что такие НПА могут быть основанием для пересмотра дела по заявлениям иных лиц. Так, ООО обратилось с заявлением о пересмотре дела по новому обстоятельству – признанию судом закона субъекта РФ, примененного ранее в его гражданском деле, недействующим с момента принятия. Суд, выяснив, что заявитель не участвовал в административном деле по оспариванию указанного НПА, несмотря на то что НПА был признан недействующим с момента принятия, постановил: «поскольку общество ˂...˃ не являлось административным истцом по указанному делу, суды пришли к правомерному выводу об отсутствии оснований для пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам»7. Этот вывод впоследствии был поддержан и ВС РФ8.

Таким образом, бесспорно, что понятие «постановления несудебных органов», отмена которых влечет пересмотр дела по новым обстоятельствам, охватывает ненормативные правовые акты. Идея же о включении нормативных правовых актов в это понятие эволюционировала следующим образом:

1998 год – все НПА не включаются в понятие «отмененные постановления несудебных органов».

2007 год – НПА, признанные недействующими с момента принятия , относятся к числу отмененных постановлений несудебных органов.

2015 год – НПА, оспоренные заявителем о пересмотре дела и признанные судом недействующими с момента принятия , не охватываются понятием «отмененные постановления несудебных органов» (согласно КАС РФ).

2018 год – НПА, оспоренные заявителем о пересмотре дела и признанные судом недействующими, независимо от того, с какого момента (согласно выявленному конституционно-правовому смыслу ГПК РФ и АПК РФ), + НПА, оспоренные любыми лицами и признанные судом недействующими с момента принятия (согласно доктрине) , охватываются понятием «отмененные постановления несудебных органов».

2019 год – НПА, оспоренные не заявителем о пересмотре дела и признанные судом недействующими, независимо от того, с какого момента, не относятся к понятию «отмененные постановления несудебных органов» (согласно практике по конкретным делам).

2020 год – НПА, оспоренные заявителем о пересмотре дела и признанные судом недействующими, независимо от того, с какого момента (фактически – с момента вступления решения суда в силу), охватываются понятием «отмененные постановления несудебных органов» (согласно выявленному конституционно-правовому смыслу КАС РФ), при этом НПА, оспоренные заявителем о пересмотре дела и признанные судом недействующими с момента принятия , по-прежнему не охватываются понятием «отмененные постановления несудебных органов», а представляют собой самостоятельное основание для пересмотра дела по новым обстоятельствам (согласно КАС РФ).

Понятие отмены нормативных правовых актов

В научной литературе для унификации процессуальных подходов к рассматриваемой нами проблеме предлагается рассматривать « отмену нормативного правового акта ˂…˃ как отдельное, самостоятельное основание для пересмотра судебного акта, указав, что оно применяется только в том случае, когда нормативный правовой акт признается недействующим с момента его принятия » [1, с. 359].

Насколько такое предложение соответствует требованию единообразия и непротиворечивости юридического понятийно-категориального аппарата? Что есть отмена нормативного правового акта в нормотворческой практике?

Отмена нормативного правового акта осуществляется либо самим нормотворцем (аутентичная отмена), либо вышестоящим органом или лицом (субординационная отмена). Суды нормативные правовые акты никогда не отменяли и не отменяют , они лишь вправе признать их недействующими. Зачем законодателю, имеющему давно существующий и хорошо работающий институт признания судом НПА недействующим, под отменой постановления несудебного органа в институте пересмотра дела по новым обстоятельствам подразумевать и признанный недействующим нормативный правовой акт?

В цивилистическом процессе признанный недействующим нормативный правовой акт не назывался и не считался отмененным судом. Даже признанный неконституционным НПА не квалифицируется как отмененный судом. В Федеральном конституционном законе (далее – ФКЗ) «О Конституционном Суде Российской Федерации» содержатся лишь обязанности нормотворцев отменить свои нормативные правовые акты, признанные неконституционными.

К тому же нормативные правовые акты в отечественной правовой доктрине никогда не назывались родовым понятием «постановления». Большинство нормативных правовых актов по своему наименованию постановлениями и не являются. При этом истинная отмена нормативных правовых актов из внимания официальных толкователей процессуальных кодексов как-то выпала.

Напомним, что в признанном ныне не подлежащим применению абзаце 3 пункта 7 Постановления Пленума ВАС РФ № 52 до 2018 года прямо предусматривалось, что «признание судом недействующим нормативного правового акта или отмена такого акта в установленном порядке вышестоящим органом или лицом как не соответствующего закону не может рассматриваться в качестве обстоятельства, предусмотренного пунктом 1 части 3

статьи 311 АПК РФ, за исключением случаев, когда данный нормативный правовой акт признан недействующим с момента его принятия»9. Очевидно, что эта правовая позиция выглядела несколько незавершенной: в качестве исключительного случая называлось только «признание судом НПА недействующим с момента принятия», хотя в начале предложения речь шла не только о нормативных правовых актах, признанных судом недействующими, но и об отмененных вышестоящими субъектами. Возможно, ВАС РФ исходил из того, что такая отмена НПА всегда должна происходить с момента его принятия (хотя в нормотворческой практике это не так), и поэтому упоминать об этом излишне. Либо субординационная отмена НПА во всех случаях не могла рассматриваться как новое обстоятельство для пересмотра дела?

К рассматриваемой правовой позиции есть и другие вопросы. ВАС РФ упоминал только нормативные правовые акты, отмененные вышестоящими субъектами по причине незаконности. Но нормативный правовой акт мог и может быть в настоящее время отменен и самим нормотворцем, в том числе по причине обнаружившегося несоответствия закону. Могла ли такая отмена НПА ( не вышестоящим лицом, а самим нормотворцем) считаться основанием для пересмотра дела по новому обстоятельству? Как быть с НПА, отмененными самими нормот-ворцами или вышестоящими субъектами не по причине незаконности, а по иным, например политикоуправленческим, юридико-техническим, соображениям? Ведь в самих нормах процессуальных институтов пересмотра дела по новым обстоятельствам не указывается, что отмена постановления несудебного органа должна произойти по причине несоответствия такого постановления закону.

После признания абзаца 3 пункта 7 Постановления Пленума ВАС РФ № 52 не подлежащим применению судьба отмененных нормативных правовых актов в институте пересмотра дела по новым обстоятельствам оказалась ещё более туманной, а указанные выше вопросы так и остались без ответов.

На практике отмена нормативных правовых актов носит исключительно несудебный характер и происходит либо по инициативе самого нормот-ворца, либо по инициативе вышестоящих нормотворческих субъектов.

При этом аутентичная отмена нормативного акта может быть вызвана судебным решением, но это не случай судебной отмены нормативного акта, так как акт об отмене принимает сам нормотворец, а не суд. К примеру, законодательный орган субъекта РФ10 и представительный орган муниципального образования11 обязаны отменить собственные нормативные правовые акты, признанные судом недействующими. Большинство нормативных правовых актов отменяются самими нормотворцами по собственной инициативе либо в результате действий иных несудебных органов (отказ в регистрации, представление об отмене, предложение отменить, приостановление акта) (см. подробнее: [7]). При этом мотивы для аутентичной отмены нормативных актов могут быть как связаны с его незаконностью, так и быть обусловлены иными причинами (политическими, управленческими, юридико-техническими).

Вышестоящие субъекты вправе отменять нормативные правовые акты нижестоящих нормотвор-цев в следующих случаях: Президент РФ вправе отменять постановления Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, ч. 9 ст. 5 ФКЗ от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»12); Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти13; федеральные органы исполнительной власти могут отменять нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ, принятые последними по вопросам осуществления полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти субъектов РФ (ч. 7 ст. 45 ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»); уполномоченные органы государственной власти РФ (уполномоченные органы государственной власти субъекта РФ) могут отменять муниципальные правовые акты, в том числе нормативные, в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 1 ст. 48 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Очевидно, что и в теоретико-правовых целях, и для целей института пересмотра дел по новым обстоятельствам следует различать отмену нормативного правового акта и признание судом нормативного правового акта недействующим. Частично это понимает и законодатель. К примеру, в пункте 11 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что отмена НПА в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов. Здесь законодатель, конечно, имеет в виду именно аутентичную или субординационную отмену НПА, а не признание его судом недействующим. Упоминание о разграничении этих правовых явлений встречается и в научной литературе. Так, Т. В. Сахнова, рассматривая отмену постановления государственного органа или органа местного самоуправления как самостоятельное основание для пересмотра дела, отмечает, что оно «может утратить юридическую силу в связи с принятием соответствующим органом нового постановления (в пределах их компетенции)», и добавляет, что «в любом случае необходимо проверять, повлияла ли отмена постановлений указанных органов на результат рассмотрения дела» [16, с. 21].

Момент, с которого нормативный правовой акт «отменяется»

После вступления в силу КАС РФ и состоявшихся правовых позиций Конституционного Суда РФ очевидно, что на включение / не включение «отмененных» нормативных правовых актов в число оснований для пересмотра дела по новым обстоятельствам решающее влияние оказывают два фактора: «инициатор отмены» (заявитель о пересмотре дела по новому обстоятельству / иные лица) и момент, с которого акт «отменяется» (с момента принятия НПА / с момента вступления решения суда об «отмене» в силу).

НПА, оспоренный заявителем о пересмотре дела и признанный судом недействующим, независимо от момента, с которого он признан недействующим, является основанием для пересмотра дела по новому обстоятельству. Несмотря на то что в этом случае КС РФ использовал формулировку «вне зависимости от того, с какого момента данный нормативный правовой акт признан недействующим», и в постановлениях КС РФ, и в последующих доктринальных комментариях речь шла о двух моментах, с которых НПА признается судами недействующим:

с момента его принятия и с момента вступления в силу решения о его отмене.

Заметим, что у суда, признающего НПА недействующим, больше вариантов выбора момента, с которого акт признается недействующим14:

• а)    с момента принятия оспоренного акта, в том числе если у акта отсутствует юридическая сила (акт, не прошедший обязательную государственную регистрацию, не опубликованный в предусмотренном порядке, имеющий иные нарушения порядка принятия и введения в действие);

• б)    с момента, с которого оспоренный НПА вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим бо́льшую юридическую силу, а именно со дня вступления в силу оспоренного акта, если он был принят позднее нормативного правового акта, имеющего бо́льшую юридическую силу, которому он не соответствует, либо со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего бо́льшую юридическую силу, которому оспоренный акт стал противоречить;

• в)    со дня вступления решения суда в законную силу, в том числе если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций или если нормативные правовые акты в соответствии со статьей 125 Конституции РФ могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства.

Анализ судебной практики позволяет заметить, что фактически суд, признающий НПА недействующим, выбирает между двумя датами – дата принятия НПА или дата вступления решения суда в силу.

Дата вступления оспариваемого НПА в противоречие с НПА, обладающим большей юридической силой, как дата, с которой акт признается недействующим, не используется в правоприменительной практике. Мотивировочные части судебных актов по соответствующим спорам не содержат ссылок ни на абзац 2 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», ни на ранее действовавший аналогичный по содержанию абзац 2 пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»15.

Большинство нормативных правовых актов признаются недействующими с даты вступления решения суда в законную силу, поскольку, согласно абзацу 3 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

С учетом своей нормативной природы НПА направлен на любого субъекта права, поэтому у суда нет иного варианта, кроме как презюмировать его применение в отношении неопределенного круга лиц: «Вступивший в силу нормативный правовой акт по определению порождает права и обязанности неопределенного круга лиц. В силу его обязательности субъекты правоотношений соотносят свое поведение с этим актом не только с целью избежать неблагоприятных последствий от его несоблюдения, но и для того, чтобы реализовать какие-то возможности, предоставляемые этим актом. И чем больше времени проходит от дня его принятия, тем большее влияние – как количественно, так и качественно – этот нормативный правовой акт оказывает на жизнь людей и на оборот в целом» [4, с. 130]. Суд на момент признания акта недействующим по иску административного истца не может достоверно установить, что акт не применялся к другим лицам и они не реализовали в соответствии с ним свои права. Поэтому суд, как правило, выбирает только одну дату, с которой акт признает недействующим, – дату вступления решения суда в законную силу.

Исключение из этого правила составляют только нормативные правовые акты, имеющие формальные дефекты – это акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта недействующим полностью (в том числе и при оспаривании в суде его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия (п. 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50).

Все вышесказанное о моменте отмены нормативного правового акта относится не к действительной аутентичной или субординационной отмене НПА, а к признанию судом нормативного правового акта недействующим.

Если обратиться к истинной отмене НПА (самим нормотворцем или вышестоящим по отношению к нему субъектом), то мы увидим, что НПА отменяются ими как с момента принятия16, так и с иной, более поздней даты (позднее, чем дата вступления его в юридическую силу)17.

Когда акту об отмене НПА придается обратное действие, то возникает вопрос о правомерности и даже конституционности такого «отменительного» акта. Конституционный Суд РФ уже признавал неконституционными положения законов, наделяющие суды общей юрисдикции и арбитражные суды полномочиями по признанию оспариваемого НПА недействующим с момента его принятия , что фактически означает аннулирование (признание недействительными) результатов действия акта со дня издания, что равнозначно лишению правовой (регулирующей) силы акта за весь период его действия¹⁸.

Обратное действие правовых актов является исключением из общего принципа их действия только на будущее время. Конституционный Суд РФ также обращал внимание на то, что обратное действие правовым актам должно придаваться, когда «улучшается положение лиц, привлекаемых к налоговой, административной или иной публично-правовой ответственности, а также в исключительных случаях по делам, вытекающим из гражданских правоотношений, если этого требуют – по своему существу публичные – интересы защиты неопределенного круга лиц или заведомо более слабой стороны в правоотноше-нии»19.

Таким образом, нормативный правовой акт может быть отменен с даты, более ранней, чем дата вступления в силу акта об отмене, в том числе с момента его принятия, только в указанных Конституционным Судом РФ случаях. По общему же правилу, отмена НПА может быть только перспективной, то есть на будущее время. Заметим, что эти правила не касаются НПА, еще не вступивших в юридическую силу: они могут быть отменены с момента принятия, поскольку никакого регулирующего воздействия они оказать не успели, не применялись и на их основе не были реализованы права граждан.

Значение отмены нормативного правового акта для института пересмотра дела по новым обстоятельствам

Если различать отмену нормативного правового акта и признание его судом недействующим, а, на наш взгляд, такое различение необходимо, то возникает закономерный вопрос: должна ли действительная отмена НПА (самим нормотворцем или вышестоящим субъектом) являться основанием для пересмотра дела по новым обстоятельствам, и если да, то в каких случаях?

Все высказанные на сегодняшний день правовые позиции по этому вопросу касаются исключительно квазиотмены НПА – признание его судом недействующим. Из них следует, что пересмотр дела по новым обстоятельствам при признании НПА недействующим возможен, только если заявитель, оспоривший НПА в административном судопроизводстве, и заявитель о пересмотре дела по этому новому обстоятельству – одно и то же лицо²⁰. В литературе замечено, что «граждане и организации, в отношении которых применялся незаконный нормативный правовой акт, но которые не были субъектами его судебного оспаривания, не могут оспорить судебное решение по новым обстоятельствам. Они это могут сделать только в общем порядке (апелляция, кассация, надзор), если у них к моменту признания нормативного предписания недействующим сохраняется такая возможность» [13, с. 18].

Подчеркнем, что для пересмотра дела по новым обстоятельствам при признании НПА недействующим ключевыми выступают два фактора: инициатор оспаривания акта (заявитель о пересмотре дела по новому обстоятельству / иные лица) и момент, с которого акт признан судом недействующим (с момента принятия НПА / с момента вступления решения суда об «отмене» в силу).

Аутентичная и субординационная отмена нормативных правовых актов происходит без участия каких-либо заявителей. Следовательно, при квалификации отмены нормативных правовых актов в качестве основания для пересмотра дела по новым об- стоятельствам любые субъекты, в делах которых такие акты были применены, могут получить возможность требовать пересмотра дела, при отсутствии на этот счет каких-либо нормативных ограничений.

Что касается момента, с которого НПА отменяется, то выбор субъектом отмены такого момента, к сожалению, нигде не регламентирован, в отличие от выбора момента, с которого НПА признается судом недействующим. На наш взгляд, необходимо нормативно установить, что отмена НПА в качестве общего правила может производиться только на будущее время (с момента вступления в силу акта об отмене или с более поздней даты) и допустить в качестве исключения отмену НПА с даты его вступления в силу или с более поздней даты, но предшествующей дате вступления в силу акта об отмене, в случаях, если при этом улучшается положение лиц, привлекаемых к публично-правовой ответственности, либо этого требуют интересы защиты неопределенного круга лиц или слабой стороны в частноправовых отношениях.

Однако это не снимает вопроса о возможности признания отмененных нормативных правовых актов в качестве оснований для пересмотра дела по новым обстоятельствам. Дело в том, что признание судом НПА недействующим и отмена НПА по причине незаконности во многом схожи. И судебное оспаривание нормативных актов, и их отмена при обнаружившемся противоречии актам бо́льшей юридической силы, по сути, направлены на то, чтобы исключить из системы правового регулирования незаконные нормативные правовые акты. Разница заключается лишь в том, что в первом случае инициатор нуллификации нормативного правового акта – заявитель в административном судопроизводстве, а во втором – сам нормотворец или вышестоящий субъект нормотворчества.

Если нормотворец или вышестоящий нормотво-рец обнаружит, что нормативный правовой акт противоречит вышестоящему НПА, а его отмена с обратным действием улучшит положение лиц, привлекаемых к публично-правовой ответственности, либо защитит интересы неопределенного круга лиц или слабой стороны в частноправовых отношениях, то такой нормативный правовой акт надлежит отменить с «момента принятия» (а точнее – с даты его вступления в силу или с более поздней даты, но предшествующей дате вступления в силу акта об отмене).

Следует также заметить, что отмена НПА, в отличие от признания судом НПА недействующим, может произойти не только по причине его незаконно- сти (противоречия иным нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой), но и по другим основаниям.

К примеру, Президент РФ отменил один из пунктов своего Указа «О передаче оздоровительных и детских учреждений и объектов хозяйственного назначения Администрации Президента Российской Федерации» в связи с тем, что ряд объектов были переданы частному фонду «без достаточных на то оснований», а построены «в основном за счет государственных капитальных вложений»21. Здесь причина отмены НПА – ошибочность первоначального управленческого решения нормотворца. Еще одно основание отмены собственных нормативных правовых актов связано с новыми право-политическими или социально-экономическими задачами государства: Президент РФ отменил свои НПА в части установления таможенных льгот «в целях упорядочения регулирования внешнеэкономической деятельности, создания равных экономических условий осуществления экспортно-импортных операций участникам внешних экономических связей»22.

Что касается отмены НПА вышестоящими субъектами, то только в отношении отмены актов Правительства РФ Президентом РФ содержится обязательное требование их противоречия вышестоящим по юридической силе актам – Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, ч. 9 ст. 5 ФКЗ от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»23). В других случаях субординационной отмены НПА нормативное требование незаконности отменяемых актов нижестоящих субъектов отсутствует24.

Безусловно, в случаях аутентичной или субординационной отмены НПА с обратным действием не по причине их незаконности должно соблюдаться выявленное Конституционным Судом РФ условие – улучшение положения лиц, привлекаемых к публичноправовой ответственности, либо защита интересов неопределенного круга лиц или слабой стороны в частноправовых отношениях.

При аутентичной или субординационной отмене НПА с обратным действием, независимо от наличия или отсутствия признаков его незаконности, лица, например, совершившие правонарушение, но еще не привлеченные к публично-правовой ответственности в период действия отмененного акта, очевидно, будут привлекаться к ней с учетом отмены и соответствующего «улучшения их положения». В этой ситуации субъекты, уже привлеченные к ответственности на основании судебного решения, вероятно, должны иметь право на пересмотр дела с учетом нового обстоятельства – отмены нормативного правового акта с обратным действием. Иначе две одинаковые категории правонарушителей (или слабых субъектов частноправовых отношений) окажутся в неравных правовых условиях.

Отмена НПА может произойти и по причине обнаружившихся нарушений порядка их принятия и введения в действие. В соответствии с пунктом 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» к актам, имеющим такие нарушения, относятся: акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной); акты, не опубликованные в предусмотренном порядке; акты, имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, например, принятые органом или лицом за пределами своих полномочий или в форме (виде), в которой они не вправе принимать нормативные правовые акты25. Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. № 58-О не зарегистрированные и не опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты могут быть признаны судами общей юрисдикции недействующими в рамках процедуры рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов26.

Однако нет нормативных препятствий и для отмены таких нормативных правовых актов. Более того, аутентичная отмена подобных актов прямо предусмотрена в законодательстве: федеральные органы исполнительной власти по представлению Минюста РФ обязаны отменять свои нормативные акты, которые применяются, но не прошли государственную регистрацию, хотя и нуждались в ней27. Согласно пункту 4.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации в этом случае Минюст РФ выносит представление об отмене принятого федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и законодательству РФ, и направляет его в федеральный орган исполнительной власти для исполнения в месячный срок со дня получения.

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что акты, имеющие нарушения порядка принятия и введения в действие, необходимо признавать недействующими как не имеющими юридической силы именно с момента их принятия28. В правоприменительной практике такие акты признаются судами недействующими с момента принятия29. Выбор именно этого момента для признания актов, имеющих формально-юридические нарушения, недействующими в этом случае обусловлен тем, что они «не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке» (п. 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»)30. С. В. Никитин обоснованно отмечает, что «эти акты имеют такие пороки (дефекты) формально-юридического свойства, которые не позволяют считать их нормативно-правовыми актами, обладающими юридической силой» [13, с. 18].

Из этого следует, что аутентичная или субординационная отмена НПА, имеющих нарушения порядка принятия и введения в действие, всегда должна осуществляться с обратным действием, так как даже кратковременное нахождение их в системе правового регулирования недопустимо, поскольку обратное поощряло или оправдывало незаконное нормотворчество. На наш взгляд, нормативный правовой акт, имеющий нарушения порядка принятия и введения в действие, во всех случаях должен признаваться недействующим судом или отменяться нор-мотворцем / вышестоящим субъектом с момента принятия, то есть решение суда или акт об отмене всегда будет иметь обратное действие, независимо от того, улучшал или ухудшал такой акт положение субъектов соответствующих правоотношений.

При этом отмененные по причине формальноюридических нарушений НПА могли применяться, а на их основе – реализовываться права и обязанности граждан. Следовательно, при их отмене, особенно с учетом однозначного обратного действия такой отмены, может возникнуть вопрос о возможности пересмотра состоявшихся на их основе судебных решений по новым обстоятельствам. Полагаем, что такая отмена должна служить основанием для пересмотра дела по новым обстоятельствам, поскольку нарушения порядка принятия и введения в действие нормативных актов обусловливают отсутствие у них юридической силы, а значит, и невозможность их какого-либо легального применения, независимо от того, ухудшали они или улучшали правовое положение субъектов правоотношений.

Отмена нормативного правового акта на основании судебного решения и ее значение для института пересмотра дела по новым обстоятельствам

Действующее законодательство содержит ряд указаний на случаи отмены нормативных правовых актов на основании решения суда. Такая отмена НПА может быть только аутентичной (самим нормотвор-цем), субординационная отмена НПА на основании решения суда законодательством не предусмотрена.

В части 4 статьи 79 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» установлено, что при признании нормативного акта не соответствующим Конституции РФ государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, «рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью …» ³¹.

Такая отмена НПА является излишней с техникоюридических позиций, поскольку в силу части 6 статьи 125 Конституции РФ и части 2 статьи 79 ФКЗ о КС акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, и так утрачивают силу . Нет никакой необходимости отменять утративший силу нормативный правовой акт. Что касается возможности пересмотра дела при такой отмене НПА, то новым обстоятельством в этом случае будет являться решение Конституционного Суда РФ о признании НПА неконституционным, а не последующая отмена НПА нормотворцем.

В соответствии с частями 2, 3 статьи 87 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» отмене нормотвор-цами подлежат и отдельные положения других нормативных актов, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативных актах либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными, а в результате признания неконституционными нормативных правовых актов субъектов РФ другими субъектами Российской Федерации должны быть отменены отдельные положения их нормативных актов, содержащих такие же нормы, какие были признаны неконституционными. Как мы видим, субъектом отмены в обоих этих случаях является субъект, принявший нормативный акт, содержащий положения, аналогичные признанным неконституционными, то есть речь идет об аутентичной отмене нормативных актов или их отдельных положений.

Если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен (или изменен), уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта недействующим (ч. 5 ст. 87 ФКЗ «О Конституционном суде РФ»). Следовательно, аналогичный признанному неконституционным нормативный правовой акт может быть либо отменен самим нормотворцем, либо признан недействующим судом по требованию уполномоченных лиц.

Заметим, что признанные неконституционными федеральные конституционные законы, федеральные законы и конституции (уставы) субъекта РФ не подлежат отмене: в случае с законами готовится новый законопроект, а в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации вносятся изменения (подп. 1 и 3 ч. 1 ст. 80 ФКЗ о КС).

Помимо отмены НПА на основании решений КС РФ законодательство предусматривает необходимость отмены НПА и на основании решений судов общей юрисдикции.

Так, согласно части 6 статьи 14 ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» законодательный орган субъекта РФ в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока обязан отменить свой нормативный правовой акт, если судом установлено его противоречие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а в соответствии с частью 1 статьи 73 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока обязан отменить нормативный правовой акт, который соответствующим судом был признан противоречащим Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

Подобная отмена НПА также не будет самостоятельным основанием для пересмотра дела по новым обстоятельствам, поскольку таким обстоятельством здесь может являться решение суда о признании соответствующего НПА недействующим. Подчеркнем, что решение суда не может отменить НПА, это полномочие нормотворцев.

Таким образом, только в отношении отмененного самим нормотворцем правового акта, содержащего нормативные положения, аналогичные признанным неконституционными, может быть поставлен вопрос о его самостоятельном значении для института пересмотра дела по новым обстоятельствам. В других случаях отмены НПА на основании судебного решения поводом для пересмотра дела по новым обстоятельствам будут являться соответственно решение Конституционного Суда РФ о признании НПА неконституционным или решение суда общей юрисдикции о признании НПА недействующим.

На наш взгляд, НПА, аутентично отмененный по причине того, что он содержит положения, аналогичные признанным неконституционными, не может являться основанием для пересмотра дела по новым обстоятельствам в условиях сложившихся конституционно-правовых позиций. НПА, признанный неконституционным, является основанием для пересмотра дела только лица, оспорившего такой акт в КС РФ. Другие лица, в отношении которых данный НПА был применен, правом на пересмотр дела по новым обстоятельствам не обладают. При аутентичной отмене НПА, содержащего положения, аналогичные признанным неконституционными, какие-либо заявители отсутствуют. Если в этом случае допустить пересмотр дела по заявлениям любых лиц, в отношении которых такой акт был применен, то две группы субъектов, находящиеся в схожих обстоятельствах, окажутся в неравном правовом положении (лица – не заявители, в отношении которых был применен признанный неконституционным акт, и лица, в отношении которых был применен акт, аналогичный признанному неконституционным).

Кроме того, пункт 7 статьи 79 ФКЗ о КС предусматривает, что решения судов, основанные на актах или их отдельных положениях, признанных постановлением Конституционного Суда РФ неконституционными, должны быть пересмотрены (а до пересмотра не подлежат исполнению) в случае, если в постановлении КС РФ, принятом по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод, прямо указано на такой пересмотр в отношении иных лиц помимо заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба . Эта норма по аналогии закона должна быть применена и в ситуации аутентичной отмены НПА, содержащих положения, аналогичные положениям, признанным неконституционными.

Заключение

Понятие отмененного нормативного правового акта как основания для пересмотра дела по новым обстоятельствам за последние четверть века (с 1998 г. по настоящее время) претерпело несколько кардинальных изменений: от полного непризнания в качестве такого основания до частичного признания таковым в зависимости от субъекта «отмены» и времени, с которого НПА был «отменен». При этом на протяжении всего этого периода под «отменой» нормативного правового акта и ученые, и правоприменители последовательно понимали и понимают признание НПА судом недействующим, хотя ни один суд не обладает полномочием отменять нормативно-правовые акты.

Отменить нормативный правовой акт может либо сам нормотворец (аутентичная отмена), либо вышестоящий субъект (субординационная отмена). Для института пересмотра дела по новым обстоятельствам необходимо строгое разграничение отмены нормативного правового акта и признания его судом недействующим и уточнение позиции законодателя по вопросу о том, является ли отмена НПА в каких-либо случаях основанием для пересмотра дела.

На квалификацию нормативного правового акта, признанного судом недействующим, в качестве основания для пересмотра дела важнейшее влияние оказывают дата, с которой акт признан недействующим (с момента принятия или с момента вступления в силу судебного решения), и субъект оспаривания (заявитель о пересмотре дела по новому обстоятельству / иные лица).

Момент, с которого нормативный правовой акт может быть отменен нормотворцем или вышестоящим субъектом, законодательно не регламентирован. Следует нормативно закрепить, что нормативные правовые акты могут быть отменены только на будущее время (отмена с перспективным действием), за исключением случаев, когда отменой акта улучшается положение лиц, привлекаемых к публично-правовой ответственности, или защищаются интересы неопределенного круга лиц либо заведомо более слабой стороны в частноправовых отношениях (отмена с обратным действием).

В нормотворческой практике НПА отменяются и с момента принятия, и с более поздних дат.

Когда НПА отменяется с обратным действием, встает вопрос о возможности пересмотра дел по новому обстоятельству.

В отличие от признания судом НПА недействующим, в случае отмены НПА нет таких субъектов, как заявители, и отмена может происходить не только по причине противоречия отменяемого акта акту, обладающему большей юридической силой. Поэтому при аутентичной или субординационной отмене НПА с обратным действием, независимо от наличия или отсутствия признаков его незаконности, лица, привлеченные к публично-правовой ответственности, или слабые субъекты частноправовых отношений, к которым такой акт применялся, вероятно, должны получить право на пересмотр их дел по новому обстоятельству.

Отмена нормативного правового акта по причине наличия нарушений порядка принятия и введения в действие должна служить основанием для пересмотра дела по новым обстоятельствам, поскольку такие нарушения обусловливают отсутствие у них юридической силы, а значит, и невозможность их легального применения, вне зависимости от ухудшения или улучшения ими правового положения субъектов правоотношений. В этом смысле следует различать оспоримые и ничтожные нормативные правовые акты, а к последним относить НПА, имеющие формально-юридические нарушения.

Если нормативный правовой акт в случаях, прямо предусмотренных законом, отменяется нормо-творцами на основании судебного решения, то основанием для пересмотра дела по новым обстоятельствам будут являться соответственно решение Конституционного Суда РФ о признании НПА неконституционным или решение суда общей юрисдикции о признании НПА недействующим.

Такое судебное решение отсутствует, когда нор-мотворец отменяет правовой акт, содержащий нормативные положения, аналогичные признанным неконституционными, поэтому здесь может быть поставлен вопрос о его квалификации как самостоятельного основания для пересмотра дела по новым обстоятельствам. Однако ответ на этот вопрос следует дать отрицательный. В противном случае лица, в отношении которых был применен признанный неконституционным акт, но не оспаривавшие НПА, не обладают правом на пересмотр дела, а лица, в отношении которых был применен акт, аналогичный признанному неконституционным, будут таким правом обладать.