Отношение жителей Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа к процессу объединения

16 апреля 2006 г. прошел референдум по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, в результате чего последний из самостоятельного субъекта Федерации получает конфигурацию территориальной единицы с особым статусом – Усть-Ордынский Бурятский округ (из названия убирается слово «автономный»). В составе новой территориальной единицы сохраняются все 6 муниципальных районов и все 77 муниципальных образований на уровне поселений. Администрацию округа в составе Иркутской области возглавит заместитель губернатора Иркутской области по округу. Это был четвертый по счету референдум в России. 7 декабря 2003 г. – референдум по объединению Пермского края, Пермской области и Коми-Пермяцкого округа; 17 апреля 2005 г. – референдум по объединению Красноярского края, Таймырского (ДолганоНенецкого) и Эвенкийского округов; 23 октября 2005 г. – референдум по объединению Камчатской области и Корякского округа.

И как на предыдущих, так и на последующем референдуме по объединению Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа (11 марта 2007 г.) жители проголосовали за объединение. В Приангарье на избирательные участки пришло 68,94% граждан, включенных в списки, 89,76% из них проголосовало за объединение, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе явка составила 99,45%, за объединение проголосовало 98% избирателей [9].

Высокий уровень явки избирателей и общие положительные результаты прошедшего референдума, казалось бы, ярко демонстрируют отношение жителей регионов к происходящим изменениям. Абсолютное большинство населения обоих субъектов федерации проголосовало за объединение. Однако это еще не является свидетельством того, что в процессе слияния двух субъектов не осталось неразрешенных проблем.

Мы полагаем, что реформа административнотерриториального устройства государства, а именно укрупнение регионов, принесет весьма внушительные результаты, которые проявятся не сразу, а, скорее, будут растянуты на несколько десятилетий. Какие именно будут эти результаты, зависит от множества факторов, в том числе от того, как будут решены вопросы первоначального устройства объединенного региона сейчас.

На данном этапе от руководства страны и субъектов Федерации требуется досконально проработать принципы дальнейших взаимоотношений друг с другом на уровне регионов и федеральном уровне, выстроить четкую систему отношений, отвечающую ожиданиям обеих сторон, не ущемляющую интересов жителей ни Иркутской области, ни Усть-Ордынского Бурятского округа.

В результате проведения социологического опроса на тему «Отношение жителей Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа к процессу объединения» мы попытались выяснить оценку происходящих изменений жителями двух субъектов к данному процессу и ожидания от объединения. Мы проводили опрос населения на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в период с апреля по июнь 2006 г., сразу после референдума. Всего было опрошено 623 респондента – 363 человека из Иркутской области и 260 чел. Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. В опросе принимали участие 384 женщины и 239 мужчин,

73% составляли русские, 20% – буряты, 7% – другие национальности (татары, эвенки, сойоты, украинцы). По возрастной характеристике группа опрошенных выглядит следующим образом: группа от 18 до 25 лет составляет 13%, от 25 до 35 лет – 26%, от 35 до 40 лет – 23%, от 40 до 50 лет – 29% и от 50 до 60 лет – 9% от общего числа опрошенных.

На наш вопрос: «Знаете ли Вы о проведении территориально-административной реформы (объединение субъектов Федерации)?» (диаграмма 1) лишь 7% опрашиваемых ответили

«Нет, не слышал(а) и вообще политикой не интересуюсь». Остальные ответы распределились между вариантами ответов «Да, конечно», «Да, что-то слышал/читал/видел», «Да, но не придаю этой реформе особого значения». Притом немаловажным нам представляется тот факт, что около 38% респондентов, проживающих в Иркутской области, продемонстрировали свое отношение к проводимой реформе, выбрав вариант ответа «Да, но не придаю этой реформе особого значения».

Диаграмма 1

Проводимая руководством страны реформа административно-территориального устройства России не находит активной поддержки у населения. Обусловлено это, по нашему мнению, тем, что, несмотря на множество вопросов по реформе, возможным последствиям, результатам и средствам, применяемым при организации объединения, у населения нет реальной возможности для обсуждения, дискуссии и влияния на ход событий.

Ответы на вопрос «Как Вы относитесь к проведению административно-территориальной реформы (объединение субъектов Федерации)?» распределились следующим образом:

• -    вариант ответа «Считаю это необходимым и обоснованным процессом» выбрали 15% опрашиваемых;

• -    «Это попытка нового передела власти и собственности на местах» – 38%;

• -    «Реформа поможет более эффективному управлению страной» – 19%;

• -    вариант ответа «Не придаю особого значения проведению данной реформы» выбрали 26% респондентов;

• -    2% опрашиваемых оставили этот вопрос без должного внимания.

Диаграмма 2

«Как Вы относитесь к проведению административнотерриториальной реформы (объединение субъектов федерации)?»

Однако следующий вопрос: «Как Вы относитесь к объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа?» вызвал затруднение у респондентов. В анкете было предложено несколько вариантов ответов: «Положительно, объединение пойдет на пользу как области, так и округу»; «В большей мере объединение принесет пользу только округу»; «Негативно. Объясните, пожалуйста, почему?».

Учитывая, что только 34% респондентов от- носятся положительно к самой идее проведения административно-территориального деления, достаточно странным выглядит тот факт, что почти 48% респондентов относятся к процессу объединения области и округа положительно и полагают, что объединение пойдет на пользу как области, так и округу. Немаловажен тот факт, что 76% из них – это жители Усть-Ордынского округа.

Диаграмма 3

Еще 15% респондентов остановились на варианте «В большей мере объединение принесет пользу только округу». Этот вариант ответа выбрали в большей степени жители Иркутской области – 59%, немалая часть опрашиваемых считают (29%), что объединение скажется негативно прежде всего на округе. Необходимо отметить, что данный вариант ответа был выбран представителями так называемой бурятской интеллигенции в возрасте от 40 до 60 лет. Респонденты полагают, что округ после объединения перейдет в своего рода экономическую зависимость, прежде всего, от воли областного руководства, лишившись статуса автономности и права самостоятельно распоряжаться своим окружным бюджетом. Кроме того, по мнению респондентов, будут значительно затруднены вопросы финансирования программ, направленных на сохранение и развитие национальной самобытности бурятского этноса.

Соответственно ответам на предыдущий вопрос распределились и ответы на вопрос «Как Вы считаете, прошел ли законно референдум по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа?» Большая часть опрошенных нами респондентов (56%) полагает, что все было в рамках законности и никаких нарушений в период подготовки и проведения референдума ими замечено не было. Остальные 44% опрошенных распределились следующим образом: 14% из них затруднились ответить на этот вопрос, и 30% считают, что референдум проходил с нарушениями законодательства.

Здесь, безусловно, встает вопрос об осведомленности наших респондентов о правилах проведения референдумов. Однако и международными независимыми наблюдателями было отмечено, что в ходе кампании были допущены нарушения, которые они считают достаточно серьезными [7].

Любопытно отметить, что среди тех, кто считает, что референдум проходил без нарушений, большинство постоянно проживает в Иркутской области. Жители же Усть-Ордынского Бурятского округа (68%) уверены, что референдум проходил с грубыми нарушениями российского законодательства. Подобное распределение ответов респондентов ярко демонстрирует отношение населения к происходящим изменениям.

В целом население Иркутской области не придает особого значения объединению. Иркутяне оценивают объединение с округом как не более чем формальное включение и без того уже фактически входящего в состав области субъекта федерации. В Усть-Ордынском же округе, наоборот, полагают, что это не что иное, как поглощение крупным развивающимся субъектом более мелкого и слабого соседа.

Следующий вопрос анкетирования: «Назовите, пожалуйста, положительные изменения, если они есть, произошедшие в результате объединения Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и Иркутской области». Большинство респондентов затруднилось с ответом, что и понятно. Мы уже говорили о том, что существует некоторое различие между реальной мотивацией, основными предпосылками появления идеи укрупнения регионов и системой публичной аргументации, которая используется политиками и экспертами в ходе продвижения реформы.

Безусловно, существует немало различий между ожидаемыми результатами от объединения и фактическими результатами. Только от 3 до 6% респондентов отметило, что произошли позитивные изменения в банковской системе; системе образования; улучшилось медицинское обслуживание; уменьшилось в целом количество бюрократических процедур. Абсолютное большинство (89%) ответило, что пока затрудняется с ответом.

Подобное распределение ответов вполне объяснимо. Процесс объединения не завершен, еще предстоит провести огромную работу не только по формальному юридическому принципу, но и фактически в экономическом, социокультурном, инфраструктурном плане. Возможно, смеем надеяться, после истечения этого периода и прохождения процедур полного объединения уже другой схожий опрос даст кардинально отличные результаты.

Девятый вопрос нашей анкеты был сформулирован следующим образом: «Существует мнение, что большое количество субъектов Федера- ции снижает эффективность управления, а в критической ситуации может стать угрозой для безопасности страны в целом. Каково Ваше мнение?».

В период подготовки к исследованию и формирования анкеты мы заметили, что это, пожалуй, один из часто встречающихся и излюбленных вопросов в исследованиях общественного мнения по этой проблеме. И каждый раз ответы были противоречивы. Так произошло и в нашем случае.

При высоких ожиданиях от процесса объединения все же очень многие не уверены в том, что уменьшение количества субъектов Федерации может повлиять на управляемость регионами. Согласны с тем, что нынешнее количество субъектов превышает предел эффективности управления лишь 15% респондентов. Считают, что, возможно, существуют некоторые сложности в управлении подобным «раздробленным» государством, но при этом считают, что опасность несколько преувеличена, чуть больше – 22% респондентов. 44% полагает, что количество субъектов никак не влияет на эффективность управления. И стандартная группа, составившая около 19% общего числа опрошенных, в очередной раз затруднилась с ответом.

Результаты ответов респондентов на вопрос «Как Вы считаете, действительно ли укрупни-тельная повестка дня потеряла свою актуальность?» представлены в диаграмме 4.

Диаграмма 4

Как Вы считаете» действительно ли укрупнительная повестка дня потеряла свою актуальность?

Варианты ответов на вопрос «Что, по Вашему мнению, с наибольшей вероятностью может послужить фактором ускорения процесса объединения регионов?» мы разместили по убывающей. В ходе опроса респондентам было предложено выбрать из предложенных 7 вариантов ответов не более 3-х.

• -    Необходимость усиления влияния на регион – 34%

• -    Силовое воздействие на элиты региона – 18%

• -    Новый президент и новая региональная по-

• литика – 9%

• -    Заинтересованность бизнеса (как местного, так и транснационального) – 8,5%;

• -    Возрастание политических амбиций у бизнеса – 8%;

• -    Демонстрация местными элитами лояльности власти – 8%;

• -    Личная поддержка президента и администрации – 7%.

• -    Остальные (около 7%) оставили этот вопрос без внимания.

  
  
  

Респондентами было отмечено, что помимо предложенных вариантов повлиять могут и многие другие факторы, которые трудно предугадать. Были названы «экономические скачки», «падение цен на нефть» и прочее. Но большинство респондентов согласилось с тем, что конечное значение будет иметь политическая воля Кремля.

Реакция респондентов на предыдущий вопрос тоже ярко продемонстрировала оценку происходящих в стране изменений. Существует мнение, что в планах у руководства страны сократить количество субъектов до 28. Это мнение разделяет 26,3% опрошенных. Уверены в том, что в планах у высшего руководства страны в ближайшее время объединить еще как минимум два субъекта Федерации, 39,5% опрошенных. Однако 23,7% опрошенных полагают, что данная тема форсируется политиками и бизнесменами, которым в какой-то мере выгодно объединение.

Наряду с факторами, способными ускорить, по мнению респондентов, процесс объединения регионов, нас интересовали факторы, которые могут замедлить этот процесс или даже приостановить. Вопрос звучал следующим образом: «Что, по Вашему мнению, с наибольшей вероятностью может послужить фактором замедления процесса объединения регионов?», и было предложено несколько вариантов ответов: вероятность этнических конфликтов; инициатива по отмене референдума; невыполнение обещанных накануне референдума инвестиционных проектов и обещаний; общественное мнение; отсутствие времени; отсутствие четких критериев для дальнейшего объединения; противодействие элит; рост национального самосознания.

По мнению наших респондентов, наибольшее влияние на замедление процесса объединения может оказать противодействие элит – 29%. Однако было также отмечено, что при нынешней ситуации и принципах формирования регио- нальной власти такой сценарий маловероятен. Напротив, возможность проявить свою лояльность решениям федеральной власти не упускается представителями региональных элит.

Снизить доверие к самой инициативе по объединению, по мнению наших респондентов, может невыполнение федеральными и местными властями обещанных накануне референдума инвестиционных проектов и обещаний – 15,6%. По мнению опрашиваемых, «испугать» реализаторов реформы может также риск активизации этнических конфликтов.

В целом результаты проведенного нами опроса весьма противоречивы. При достаточной лояльности, если не сказать при равнодушии к самому факту проводящейся реформы административно-территориального устройства России, опрошенные выражают резко негативные оценки относительно истинных целей данной реформы. Большинство опрошенных нами респондентов (38%) считает, что реформа – это не что иное, как новая попытка передела власти на местах.

Положительно оценивая последствия объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского округа (63%), респонденты выражают недоверие к законности прошедшего референдума (30%). Такие несогласованности в ответах респондентов мы можем расценивать как результат чрезмерных стараний местных властей по обеспечению явки населения и применения агрессивных административных мер. В целом население положительно и/или терпимо относится к самой идее реформы и зачастую даже поддерживает общий курс на приведение всей системы в порядок, однако не приемлет применения незаконных мер и жестких санкций.

Также отметим, что властным структурам пора учиться вступать в диалог с населением, искать компромиссы и стараться учесть законные интересы всех групп населения, проживающих в данной местности. Пытаться найти диалог, а не выступать лишь в качестве проводника спущенной сверху директивы.

Анализ полученных результатов социологического исследования показал, что население Усть-Ордынского Бурятского округа оценивает объединение с Иркутской областью положительно. Это даст новый толчок развитию округа и области. Необходимо создать «прозрачную» систему управления регионом; убрать административно-территориальные барьеры между двумя регионами, что позволит создать дополнительные условия для развития целого ряда отраслей: туризма, производства, животноводства, сельского хозяйства.

Жители Иркутской области относятся к объединению как закономерному этапу двусторонних отношений области и округа. Несмотря на негативные оценки некоторых перегибов при организации референдума, население как и округа, так и области ждет от этой реформы положительных сдвигов в экономике и социальной сфере. Однако ожидания жителей Усть-Орды омрачает тревога в связи с потерей самостоятельности в принятии решений и возможность утраты финансирования программ, направленных на сохранение национальной самобытности.

Однако и по этому поводу не может быть однозначного мнения. К примеру, научная школа Р.Г. Абдулатипова стоит на позициях признания необходимости дальнейшего развития национальной составляющей в федеративных отношениях [8], в то время как А.Зубов, например, трактует национально-территориальную федерацию как «бомбу, заложенную под здание российской государственности» [4]. Н.М. Добрынин придерживается компромиссной позиции. Он полагает, что в «современных условиях плюралистического демократического государства нет никаких объективных препятствий для развития национальных культур» [3].

Необходимо признать, что основные вызовы этносоциальной стабильности и безопасности, связанные с объединением Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и Иркутской области, находятся за пределами социальнополитического пространства исследуемого региона.