Отсутствие необходимых в силу закона согласований как один из критериев признания строительства самовольным

В конце 2017 года Правительством РФ в Государственную думу Федерального собрания РФ был внесен проект федерального закона, предусматривающий внесение достаточно объемных изменений в Гражданский кодекс в части уточнения положений о самовольных постройках. С 04.08.18 начала действовать новая редакция Гражданского кодекса уже с учетом принятых изменений в отношении самовольного строительства.

Несомненно, в условиях современного строительства объектов капительного строительства, процент которого с каждым днем возрастает с геометрической прогрессией, а также с учетом личных потребностей граждан в совершенствовании условий своего проживания, вопрос регулирования такого института гражданского права как самовольное строительство занимает одно из ведущих мест.

В данной статье проведен правовой анализ одного из предлагаемых изменений через призму действующего законодательства и сложившейся судебной практики, так как, на мой взгляд, оно действительно очень важно для разрешения споров в рамках данных правоотношений.

Итак, законодатель предлагает внести изменения в п. 1 ст. 222 ГК РФ, дополнив критерии признания объекта самовольной постройкой помимо отсутствия разрешений на строительство, еще и отсутствием «необходимых в силу закона согласований». При этом, на мой взгляд, данная формулировка является не совсем точной и корректной, поскольку простому обывателю трудно сразу понять какие согласования имеет в виду законодатель в целом.

Однако анализ судебных актов показал, что в большинстве случаев в части отсутствия согласования российское законодательство подразумевает отсутствие согласования собственника земельного участка.

При этом преобладающее большинство решений касалось решения вопроса самовольного строительства на приаэродромной территории. В данной связи следует обращаться уже к специальным законам Российской Федерации.

Рассмотрим описанную ситуацию на примере судебной практики разного периода времени, проанализировав изменение законодательства в отношении подобных согласований.

Так, согласно Постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11.10.11 по делу № 6474/11 Федеральное агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края обратилось в Арбитражный суд с заявлением к администрации поселка Емельяново и ИП Лядовой М.В. о признании незаконным разрешения на строительство и обязании снести самовольно возведенный объект недвижимости - автозаправочную станцию.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле были привлечены ООО «Аэропорт Емельяново», ФГУАП МЧС России и др.

Агентство основывало свои требования на том, что строительство автозаправки осуществлялось на расстоянии 1 километра от взлетнопосадочной полосы. При этом указанное строительство не было согласовано с Красноярским краем как собственником земельного участка аэродрома.

Постановлением суда апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменено, заявленные требования удовлетворены -разрешение на строительство автозаправочной станции признано незаконным, ИП обязали за свой счет осуществить снос объекта. Суд кассационной инстанции оставил постановление суда апелляционной инстанции без изменения. ИП обратилась с заявлением о пересмотре в порядке надзора указанных постановлений.

Проверив обоснованность доводов, Президиум посчитал, что заявление не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как установлено судом, строительство автозаправки было начато еще в далеком 2005 году и вовсе другими лицами. Объект был несколько раз перепродан. Последним собственником, согласно представленным правоустанавливающим документам, являлась ИП Лядова М.В.

Аэродром Емельяново на момент судебного разбирательства находился в собственности Красноярского края. До обращения в суд собственником являлась Российская Федерация в лице ОАО «Авиакомпания «Красноярские авиалинии».

В силу ст. 51 ГрК РФ (в действовавшей редакции на момент рассмотрения дела) разрешение выдается на строительство конкретного объекта, срок его действия при переходе права на земельный участок и объекты капитального строительства сохранялся. В деле были представлены разрешения на выполнение строительных работ, выданные всем предшествующим собственникам, а также доказательства одобрения строительства всеми 3 лицами, не заявляющими самостоятельных требований.

На основании ст. 46 ВК (в действовавшей на тот момент редакции) проектирование, строительство и развитие поселений, а также строительство и реконструкция объектов в пределах приаэродромной территории должны проводиться по согласованию с собственником аэродрома. Как следовало из п. 1 ст. 47 ВК размещение в районе аэродрома объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов или создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, устанавливаемого на аэродроме, должно было быть согласовано с собственником аэродрома.

Федеральными правилами использования воздушного пространства РФ, утвержденными постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138 (далее - Правила № 138), предусмотрено где, какие и с кем необходимо согласовывать объекты в целях безопасности воздушного движения, а также определены основания отказа в размещении объектов.

Отказывая в иске, суд первой инстанции исходил из того, что ИП Лядовой М.В. были выполнены требования Правил № 138, поскольку строительство автозаправочной станции на приаэродромной территории согласовано со старшим аэродромным начальником аэропорта «Емельяново» - руководителем ОАО «Авиакомпания «Красноярские авиалинии» и государственным пользователем аэродрома Емельяново -начальником воинской части № 15543, которые согласно воздушному законодательству уполномочены организовывать и контролировать соблюдение безопасности полетов.

Суды апелляционной и кассационной инстанций истолковали положения ст. 46, 47 ВК иным образом: требование размещать соответствующие объекты в районе аэродрома и на приаэродромной территории только после получения согласия от лица, за которым зарегистрировано право собственности на аэродром.

Требования Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.09.1999 № 1084, а на тот момент - Правил № 138, о необходимости согласовывать строительство указанных объектов со старшим авиационным начальником этого аэродрома не отменяли установленной обязанности получать согласование на строительство у собственника аэродрома, которое по существу представляет собой специальное разрешение и носит обязательный характер. Судами установлено, что ИП не предпринимал мер к получению и не получал согласование (разрешение) от собственника аэродрома.

Поскольку строительство автозаправочной станции осуществлялось без необходимого в силу закона согласования от собственника аэродрома, суды апелляционной и кассационной инстанций правомерно признали этот объект самовольной постройкой.

Учитывая изложенное, Президиум ВАС РФ постановил судебный акты судов апелляционной и кассационной инстанции оставить без изменения.

Итак, основываясь на вышеуказанном, в целом можно было бы сделать вывод о том, что предлагаемое изменение действительно необходимо для более конкретного понимания «нормативных» требований к строительству.

Однако учитывая, что в соответствии с Федеральным законом от 01.07.2017 № 135-ФЗ (далее - ФЗ №135) внесены изменения в Воздушный кодекс РФ в части исключения ст. 46, данный вопрос обретает еще больший интерес.

Как указывалось, в ст. 46 была закреплена норма о необходимости согласования строительства, реконструкции и т.д. объектов недвижимости с собственником аэродрома. Однако при ее отсутствии возникает элементарный вопрос - получается, что согласование теперь не нужно? При этом после исключения этой нормы аналогичной по содержанию взамен нигде закреплено не было.

Примечателен тот факт, что в том же 2017 году, однако чуть раньше вступления в силу ФЗ № 135, Росавиации подготовило Письмо от 08.02.2017 № Исх-2445/14 «Относительно согласования строительства (реконструкции, размещения) объектов», в котором прилагались Методические рекомендации относительно согласования строительства (реконструкции, размещения) объектов в пределах приаэродромной территории гражданских аэродромов, а также в зонах действия систем посадки, вблизи объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов. Однако документ опубликован так и не был.

Ответ на поставленный вопрос можно попытаться найти в судебной практике.

Так, в определении Верховного Суда РФ от 26.04.2018 № 305-КГ17-15653 по кассационным жалобам ООО «Производственно-коммерческая фирма «Гюнай» (далее - Общество), Правительства Московской области и Министерства строительного комплекса Московской области по делу о признании незаконным решения Межрегионального территориального управления воздушного транспорта Министерства транспорта РФ об отказе в согласовании строительства и о возложении на Управление

Росавиации обязанности выдать согласование на строительство объекта, суд, разрешая спор, ссылается на следующее.

В соответствии со ст. 46 ВК РФ, действовавшей на момент издания оспариваемого ненормативного акта от 29.12.2015, и утратившей силу с 01.07.2017, хозяйственная деятельность в пределах приаэродромной территории должна была проводиться с учетом соблюдения требований законодательства и по согласованию с собственников аэродрома.

В силу п. 1 ст. 47 ВК РФ размещение в районе аэродрома зданий, сооружений, линий связи, линий электропередачи, радиотехнических и других объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов или создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, устанавливаемого на аэродроме, должно быть согласовано с оператором аэродрома гражданской авиации или организацией, осуществляющей эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации либо уполномоченной федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации, и осуществляться в соответствии с воздушным законодательством Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23.01.2014 №АКПИ13-1080 признан недействующим со дня вступления в законную силу данного решения абзац третий п. 58 Правил использования воздушного пространства в части, предусматривающей необходимость согласования проектирования, строительства и развития городских и сельских поселений, а также строительства и реконструкции промышленных, сельскохозяйственных объектов, объектов капитального и индивидуального жилищного строительства и иных объектов со старшим авиационным начальником аэродрома.

Следовательно, в силу прямого указания закона, в редакции, действовавшей до 01.07.2017, строительство многоквартирного жилого дома в пределах приаэродромной территории без согласования с собственником аэродрома было запрещено.

При этом, учитывая, что Общество в соответствии с частью 4 статьи 201 АПК РФ заявило об устранении допущенных в отношении его нарушений прав и законных интересов путем возложения на Управление Росавиации обязанности выдать согласование на строительство жилого дома, при новом рассмотрении дела в данной части подлежат применению нормы ВК РФ и ФЗ № 135.

Из норм ранее действовавшей ст. 46 и действующей в редакции ФЗ № 135 ст. 47 ВК РФ правило о согласовании строительства в приаэродромной территории не запрещает строительство на данной территории в целом, а указывает на необходимость выяснения правового режима земельного участка, определение условий, при которых возможно строительство того или иного объекта, а также параметров допустимого строительства.

При этом Верховный Суд РФ в своем постановлении констатирует, что, устанавливая в ст. 46 ВК РФ обязанность согласования строительства в приаэродромных территориях, законодатель преследовал цель обеспечения безопасности полетов, а также санитарного благополучия жителей близлежащих территорий. Однако наличие обязанности такого согласования не корреспондирует с безусловным правом отказать в согласовании, не имея на это достаточных правовых оснований.

Таким образом, с учетом вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в российском законодательстве хоть отсутствует прямое указание на необходимость получения согласования на осуществление хозяйственной деятельности в пределах приаэродромной территории, данная норма вытекает из совокупности норм и носит «негласный» характер.

Согласно п. 4 ст. 1 ГрК РФ зоны с особыми условиями использования - это охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу ст. 56 ЗК РФ особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарнозащитных зонах являются одним из оснований ограничения прав на землю.

Что же касается иных сфер регулирования гражданского законодательства, то можно обнаружить следующее. Например, в рамках инвестиционной деятельности, осуществляемой с привлечением объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, для реализации таких инвестиционных контрактов одним из обязательных условий является наличие их согласования с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом на основании решения Правительства Российской Федерации. Данная норма закреплена п. 2 Приказа Минэкономразвития РФ от 06.03.2008 № 63 «Об утверждении формы отчета Федерального агентства по управлению государственным имуществом о заключении и исполнении инвестиционных договоров в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества».

Подводя итог всему вышеуказанному, можно сделать вывод о том, что в рамках нашего государства действительно предусмотрена необходимость согласования хозяйственной деятельности в отношении объекта недвижимости с определенными «специальными» уполномоченными органами. Если в рамках воздушного законодательства данная норма негласно вытекает из совокупности норм, то в рамках реализации инвестиционных контрактов в отношении федерального имущества – данная норма имеет прямое закрепление в специальных актах.

Вместе с тем, следует отметить, что данной нормы не содержится в основополагающем нормативно-правовом акте, регулирующем правоотношения в рамках самовольного строительства – Гражданском кодексе Российской Федерации.

Вышеизложенные примеры ярко иллюстрируют необходимость внесения изменений в ст. 222 ГК РФ, уточняя в качестве критерия признания постройки самовольной еще и отсутствие «необходимых в силу закона согласований». Указанное новшество поспособствует становления единообразного понимания гражданского законодательства и корреспондирующих специальным нормативно-правовых актов в сфере регулирования строительства, реконструкции объектов недвижимости, а также позволит гражданам избежать неблагоприятных последствий, предусмотренных российским законодательством.