Ответственность за злоупотребление должностными полномочиями в России и Германии (уголовно-правовой и криминологический аспекты)

В качестве основного звена коррупции не только в России, но и во многих странах мира является злоупотребление служебными полномочиями. Оно занимает в системе должностных преступлений одно из первых мест наряду с взяточничеством и превышением должностных полномочий. Неслучайно, в Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» борьба с данным видом преступности является одним из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу [1]. В России коррупция остается одним из наиболее опасных проявлений преступного поведения в федеральных и региональных органах государственной власти и местного самоуправления [2, с. 59].

Злоупотребляя предоставленными государством полномочиями, должностное лицо не только посягает на частные интересы граждан или организаций, но, главное, подрывает авторитет государственной власти, а часто наносит и существенный материальный ущерб государству путем присвоения и растраты, путем должностного мошенничества либо прямого пособничества организованным преступным группировкам и т.д. В данной ситуации представляется целесообразным исследовать состав злоупотребления должностными полномочиями в системе коррупции как ее начальный и обязательный элемент, лежащий в основе практически всех других коррупционных преступлений, таких как взятка, нецелевое расходование государственных бюджетных средств, незаконное участие в предпринимательской деятельности и т.д.

Правовое обеспечение противодействия коррупции в Российской Федерации в последние годы совершенствуется. Наша страна ратифицировала ряд международных антикоррупционных конвенций, вступила в Группу государств против коррупции (ГРЕКО), внедрила и активно реализует Национальный план противодействия коррупции. Среди собственно нормативно-правовых мер следует отметить принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» [3] и целого ряда нормативно-правовых актов.

Понятие «злоупотребление должностными полномочиями» на протяжении длительного исторического периода претерпевало определённые изменения, обусловленные целым рядом факторов. Прежде всего, эти факторы связаны с экономическими и политическими изменениями внутри страны [4, с. 15]. Например, изменения в государственном строе России в девяностые годы во многом способствовали росту коррупции в системе государственных органов самого разного уровня. К сожалению, этот негативный процесс в значительной степени продолжается и сегодня в Российской Федерации, несмотря на прилагаемые усилия, в том числе, законодательного уровня по его предупреждению и пресечению комплексом правовых мер.

Наиболее действенной мерой в этом комплексе следует признать меры уголовноправового плана. Состав ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями» является основной уголовно-правовой нормой в борьбе с коррупцией. В 2003 г. в кодекс были введены специальные статьи 285.1 и 285.2 УК РФ, предусматривающие ответственность за 150

«Нецелевое расходование бюджетных средств» и «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов». В 2010 г. введена ст. 286.1 УК РФ «Неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа». Эти новые составы фактически предусматривают от- ветственность за отдельные разновидности злоупотребления должностными лицами своими должностными полномочиями.

Исследования показывают, что за период с 2009 г. по 2015 г., то есть за последние семь лет уровень преступности, связанной со злоупотреблением должностными полномочиями, неуклонно снижается. Так, по данным статистики Генеральной прокуратуры РФ: за 2009 г. таких преступлений было зарегистрировано 6103; за 2010 г. – 4687; за 2011 г. – 4593; за 2012 г. – 4077; за 2013 г. – 3084; за 2014 г. – 2280 преступлений; с января по март 2015 г. по Российской Федерации зарегистрировано 649 преступлений, возбуждённых по ст. 285 УК [5]. В 2014 г. снижение преступлений, предусмотренных ст. 285 УК РФ, по сравнению с 2013 г. составило 804 преступления (-26,10%).

Столь стабильное снижение рассматриваемого вида преступности объясняется, на наш взгляд, с одной стороны, активизацией мер, проводимых в соответствии с активной политикой государства по борьбе с коррупционными преступлениями. К таким мерам можно отнести: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в ред. постановлений Правительства РФ от 18.12.2012 № 1334, от 27.03.2013 № 274, от 27.11.2013 № 1075, от 30.01.2015 № 83) , утвердившее Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

С другой стороны, снижению официальной статистики Российской Федерации в значительной степени способствует латентное состояние исследуемых нами преступлений. Это происходит в результате неполной фиксации (по объективным и субъективным причинам) правоохранительными органами преступлений, совершаемых должностными лицами с использованием своего служебного положения, что препятствует отражению фактической распространённости этого явления.

Состав ст. 285 УК РФ содержит ряд оценочных признаков, которые являются обязательными для этого состава, что часто вызывает ошибочную квалификацию деяний должностных лиц, злоупотребляющих должностными полномочиями. Сложность квалификации во многих случаях позволяет должностным лицам уходить от уголовной ответственности. В связи с этим, состав указанной статьи нуждается, на наш взгляд, в совершенствовании в целях усиления уголовной ответственности за должностное преступление коррупционного плана. Следует согласиться с А.И. Рарогом, что действующий российский Уголовный кодекс, к сожалению, далек от идеала [6, с. 94].

Исследуемая нами проблема предполагает изучение мирового опыта, и в первую очередь, опыта ведущих европейских государств, одной из которых является Федеративная Республика Германия. ФРГ близка России по правовой системе, а также является важнейшим политическим и экономическим партнером. Знание внутренних законов данной страны, особенно касающихся должностных правоотношений, порядка и содержания этих отношений, зафиксированных, в том числе, в уголовном законодательстве Германии, позволит развивать сотрудничество с ведущим европейским государством и, возможно, будет способствовать совершенствованию российского законодательства.

В связи с этим обратимся к главе 30 Особенной части УК ФРГ "Должностные преступления" (Strafgesetzbuch der Bundesrepublik Deutschland // Straftaten im Amt). Данная глава содержит 6 составов (из 23) коррупционного характера (§§ 331–336). Только § 331 можно признать, по нашему мнению, содержащим состав об ответственности за злоупотребление служебными полномочиями. В названии параграфа «Получение выгоды» исследуемое нами 151

должностное преступление четко не обозначено, однако, оно в этом параграфе подразумевается и не дублирует составы параграфов 332–336 «Продажность», содержащих ответственность за взятку. Однако признаки злоупотребления должностными полномочиями по существу содержатся и в других указанных пяти составах, а также в качестве квалифицирующего обстоятельства в таком составе, как § 266 УК ФРГ в системе преступлений, направленных против собственности, и некоторых других, совершаемых с участием должностного лица. В связи с этим, необходимо рассмотреть составы всех отмеченных здесь преступлений при их сравнительном анализе с составом ст. 285 УК РФ.

Несмотря на обилие трудов, посвящённых исследованию должностных преступлений, до настоящего времени в науке нет единого мнения по таким вопросам, как «иная личная заинтересованность» при злоупотреблении служебными полномочиями, «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства»; по вопросам отграничения данного состава от смежных составов преступлений и др. Обращает внимание тот факт, что большинство исследований проводились достаточно давно, где не были учтены ни изменения в уголовном законодательстве, ни изменившаяся уголовная политика государства в сторону усиления ответственности за должностные преступления.

Изучение нормативно-правовых актов Российской Федерации, определяющих ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, анализ статистических данных, исследование практики формирования института ответственности за злоупотребление должностными полномочиями и сравнительно-правовой анализ действующего законодательства Федеративной Республики Германия позволил прийти к выводу о необходимости совершенствования норм действующего уголовного законодательства России.

В первую очередь, учитывая, что злоупотребление должностными полномочиями лежит в основе коррупции, считаем необходимым изменить определение коррупции, представленное в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», как социальное явление лишь в форме должностных преступлений корыстного (имущественного) характера. На наш взгляд, «иная личная заинтересованность» должностного лица при совершении злоупотребления служебными полномочиями также относится к коррупционным мотивам и должна быть включена в определение этого социального явления.

По примеру УК Германии, где действия должностного лица при незаконном «получении выгоды» (§ 331 УК ФРГ) признаны преступными при отсутствии в качестве обязательного признака вредных последствий, предлагается в целях усиления уголовной ответственности за злоупотребление служебными полномочиями из корыстной или иной личной заинтересованности из диспозиции ч. 1 ст. 285 УК РФ выражение «и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства» исключить, признав сами действия должностного лица, совершенные по коррупционным мотивам, при их неоднократности общественно опасными, подрывающими авторитет власти и порядка управления, и ввести этот признак в качестве отягчающего обстоятельства в ч. 2 ст. 285 УК РФ.

В целях предупреждения рецидива преступности считаем нецелесообразным возвращение лиц, осужденных за должностное преступление, на прежнюю должность после отбытия наказания. В связи с этим, предлагается в санкцию ч. 1 ст. 285 УК РФ к основному наказанию, лишению свободы, ввести дополнительное наказание обязательного характера: «с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до трех лет». В октябре 2009 года Пленум Верховного суда РФ принял постановление от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий». Нами предлагается в отношении части 2 ст. 285 УК РФ внести дополнение о предписании судам всегда назначать лишение права занимать определённые должности или заниматься определённой 152

деятельностью в качестве дополнительного наказания к лишению свободы при наличии неоднократности фактов преступного поведения должностного лица, связанного со злоупотреблением по службе.

В целях усиления уголовной ответственности за действия коррупционного характера в санкции части 2 ст. 285 УК РФ из словосочетания «…на срок до трёх лет или без такового» слова «или без такового» исключить. Во многих случаях должностные лица являются, по сути, организаторами и руководителями преступных групп, что несет угрозу не только экономической, но и государственной безопасности в целом [7, с. 25]. Это обстоятельство диктует изменить диспозицию ч. 3 ст. 285 УК РФ путем дополнения квалифицирующим обстоятельством следующего содержания: «либо в совершение преступления должностным лицом были вовлечены другие ему подчиненные лица». Предлагается суду, по примеру законодательства Германии, где денежный штраф за коррупционные преступления четко не установлен и право его определения представлено суду в общих пределах до 360 «полных дневных ставок», что составляет свыше полутора млн. евро (§ 40 УК ФРГ), самому определять размер штрафа. Это решение нам представляется предпочтительным в отличие от размера штрафа, указанного в санкции ч. 1 ст. 285 УК РФ, – лишь «до восьмидесяти тысяч рублей». В санкциях составов других коррупционных преступлений, этот размер, напротив, слишком завышен и является неисполнимым. В связи с этим максимальный предел штрафа применительно ко всем преступлениям коррупционного характера предлагается определить в примечании к ст. 285 УК РФ в конкретном денежном выражении, убрав указание на этот размер из санкций конкретных норм. Это позволит судам более объективно подходить к назначению штрафа, исходя из обстоятельств дела.

На основе уголовно-правового и криминологического исследования проблемы борьбы со злоупотреблением должностными полномочиями, как одного из основных преступлений в системе коррупции, а также учитывая опыт Германии, предлагаются следующие меры его предупреждения:

• 1)    признать грубым нарушением, связанным со злоупотреблением служебных полномочий, назначение на руководящие должности лиц с нарушением требований, предъявляемых к кандидату на должность (не соблюдение требования замещения должности только на основании конкурса, назначение без учета характеристики, назначение только на основании протекции другого должностного лица, назначение по причинам семейных либо дружеских отношений, без учета соответствующей компетенции и т.д.);

• 2)    для обеспечения объективного подхода следственных органов и судей к возбуждению уголовных дел и назначению наказания за преступления, связанные с коррупцией, предлагается обратить внимание законодателя и Пленума Верховного Суда РФ на тот факт, что уголовные дела часто не возбуждаются при наличии всех обязательных признаков состава должностного преступления, не учитывается характер и тяжесть причиненного вреда в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций, законных интересов общества или государства, что является одной из причин искусственной латентности должностных преступлений и нарушает конституционный принцип равенства всех граждан перед законом;

• 3)    в целях укрепления государственно-служебных отношений и тем самым предупреждения коррупции предлагается учесть опыт Германии по формированию состава работников для государственной службы. В данной стране это осуществляется на основе принципа равенства и постоянных изменений в должности по мере роста профессионализма, с применением конкурсного замещения должностей с учетом компетентности кандидата и его профессионального опыта;

• 4)    по примеру Германии, где структурные преобразования в системе государственных органов с созданием строгого контроля в этой системе привели к успешному экономическому росту страны, необходимо создать механизм государственного контроля за объективностью назначения лиц на ответственные должности и контроля за деятельностью этих лиц путем 153

  

обеспечения тесного взаимодействия правоохранительных органов с общественными организациями и парламентскими комиссиями;

• 5)    в целях обеспечения объективности расследования уголовных дел и назначения наказания необходимо обеспечить более стабильную и надежную охрану судей и других участников судопроизводства, в том числе свидетелей и потерпевших, имеющих непосредственное отношение к объективности возбуждения и рассмотрения уголовных дел в сфере борьбы с коррупционными преступлениями, обеспечив тем самым неотвратимость наказания за злоупотребление должностными полномочиями во всех его проявлениях;

• 6)    целесообразно, на наш взгляд, исключить часть третью из ст. 104.1 УК РФ, так как она препятствует борьбе с корыстными преступлениями имущественного характера, особенно в сфере должностных преступлений, не позволяя конфисковать имущество, добытое преступным путем, если оно уже находится в третьих руках. Этот закон не способствует ни принципу справедливости, ни принципу гуманизма;

• 7)    в целях установления согласованности закона о применении штрафа целесообразно, на наш взгляд, внести в п. «а» ч. 1 ст. 104.1 УК РФ после слов «ст. 285» оговорку «если это преступление совершено из корыстных побуждений», учитывая, что такая оговорка в отношении некоторых других составов в этом законе существует.

Анализируя антикоррупционное уголовное законодательство Российской Федерации, касающееся злоупотребления должностными лицами своими должностными полномочиями, и учитывая опыт в этом отношении Германии, где структурные преобразования в системе государственной службы создали условия для экономического роста страны, следует сделать, прежде всего, вывод о необходимости создания в Российской Федерации дееспособного и эффективного аппарата исполнительной власти, о чем неоднократно говорил Президент Российской Федерации В.В. Путин. Зарубежный опыт вполне мог бы пригодиться для нашей страны, способствуя укреплению государственно-служебных отношений и тем самым предупреждению коррупции.