Парламентский и общественный контроль: проблемы соотношения, взаимодействия и развития (публично-правовой анализ)

,

,

представляет анализ механизма взаимодействия вышеназванных правовых институтов в нашей стране в силу того, что цели их деятельности во многом схожи (например, в части защиты прав и свобод человека и гражданина). В этой связи целью настоящего исследования выступает не только формализация и исследование современных проблем, препятствующих взаимодействию и развитию парламентского и общественного контроля в РФ, но и разработка и обоснование системы мероприятий по их разрешению.

Материалы и методы исследования . Согласно Конституции РФ, многонациональный народ страны является единственным источником власти и носителем суверенитета в государстве, осуществляющим свои властные полномочия как непосредственно, так и опосредованно, например, через деятельность органов публичной власти. При этом права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью в нашей стране, а их признание, соблюдение и защита выступают основной обязанностью государства. Однако конституционные принципы народовластия и участия граждан РФ в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, важнейшей из них выступает институт общественного контроля, основным объектом которого и выступает деятельность, акты и решения органов публичной власти. Другой значительной юридической гарантией обеспечения реализации, охраны и защиты вышеназванных конституционных принципов выступает механизм сдержки и противовесов в системе органов публичной власти, его ключевым элементом является институт государственного контроля. В контексте настоящего научного исследования существенное значение приобретает анализ правовой природы парламентского контроля как наиболее важной разновидности государственного контроля в РФ в соотношении с исследованием правовой природы института общественного контроля. В отечественной научной и учебной литературе нет единого мнения относительно того, как соотносятся институты парламентского и общественного контроля, несмотря на кажущуюся очевидность первичности общественного контроля (в организации и осуществлении которого могут принимать участие как сами граждане РФ, так и многочисленные общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации), а также производного характера парламентского контроля, являющегося разновидностью государственного контроля.

Однако ряд авторов обосновывает точку зрения, что парламентский контроль выступает в качестве непрямой формы общественного контроля (Аванесян, 2018: 1326–1331; Спиридонов, 2023: 52–62). По мнению этих ученых, данная позиция обосновывается тем, что парламентский контроль осуществляется в России посредством деятельности Федерального Собрания РФ, то есть федерального органа государственной власти, являющегося не только законодательным, но и представительным органом власти (в силу статьи 94 Конституции РФ). Однако с данной точкой зрения следует не согласиться, так как система субъектов парламентского контроля в Федеральном законе от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» определена в его статье 4 достаточно широко, включая в себя не только палаты Федерального Собрания РФ, но и их отдельные комитеты и комиссии; парламентскую комиссию по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; отдельных парламентариев. При этом часть парламентариев не избирается населением непосредственно (например, часть сенаторов Российской Федерации, которые назначаются главой государства, а также бывшие Президенты РФ, могущие входить в состав сенаторов пожизненно). Также в осуществлении парламентского контроля в РФ принимает участие Счетная палата РФ – постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), формируемый палатами Федерального Собрания РФ. Кроме того, анализ Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» показывает, что деятельность, акты и решения вышеупомянутых субъектов парламентского контроля выступают в виде разновидности объектов общественного контроля. Таким образом, налицо логическая ошибка в позиции вышеупомянутых авторов, так как субъекты парламентского контроля, выступающие в качестве объектов общественного контроля, не могут при этом являться разновидностью субъектов общественного контроля (тем более, что вышеназванный Федеральный закон, хотя и оставил перечень субъектов общественного контроля открытым, но обусловил возможность его дополнения новыми субъектами только в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством РФ, а последнее ни в одном акте не относит субъекты парламентского контроля к разновидности субъектов общественного контроля).

По мнению некоторых иных авторов, парламентский контроль следует отнести к особой разновидности контроля, который нельзя отождествлять с иными видами государственной деятельности, а также общественным контролем (Кирсанов, 2021: 42–44). Однако данная точка зрения, на наш взгляд, также является спорной. Прежде всего, как мы отмечали ранее, в организации и осуществлении парламентского контроля может принимать участие Счетная палата РФ, которая в части 2 статьи 4 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ прямо отнесена к разновидности органов государственного контроля (аудита). Кроме того, Федеральное Собрание РФ является высшим органом законодательной государственной власти в стране и контроль, осуществляемый его палатами, комитетами и комиссиями данных палат, отдельными парламентариями, несомненно, следует отнести к разновидности контроля, осуществляемого органами государственной власти в стране.

Согласно третьей точке зрения, которой придерживаемся и мы, и которую подробно аргументировали в ранее проведенных исследованиях, посвященных конституционно-правовым основам общественного контроля в РФ (Гончаров, 2019: 9–43), парламентский контроль, хотя и осуществляется в том числе и с участием парламентариев, часть из которых избирается непосредственно народом, но не может быть отнесен к разновидности общественного контроля, так как имеет иную государственную природу своего создания и осуществления, то есть он выступает в качестве разновидности государственного контроля в РФ. При этом парламентский и общественный контроль обладают рядом общих черт, в числе которых можно выделить следующие: а) схожесть ряда целей и задач (в частности, как уже отмечалось ранее – необходимостью защиты прав и свобод человека и гражданина); б) мероприятиями общественного и парламентского контроля могут охватываться не только деятельность, акты и решения органов государственной власти, но и органов местного самоуправления; в) в осуществлении обоих видов контроля могут принимать участие физические лица (в случае общественного контроля – это любые граждане РФ, а парламентского контроля – депутаты Государственной думы и сенаторы Совета Федерации Федерального Собрания РФ).

Однако первые две точки зрения возникли не на пустом месте. Во многом позиция авторов была обусловлена многочисленными проблемами, связанными как с определением правовой природы институтов общественного и парламентского контроля в законодательстве РФ, так и препятствующими их взаимодействию и развитию. В числе вышеназванных проблем можно выделить следующие.

Во-первых, одной из проблем выступает то обстоятельство, что институт общественного контроля, хотя и является основной гарантией реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия граждан РФ в управлении делами государства, в отличие от института парламентского контроля, не закреплен и даже не упомянут в Конституции РФ. При этом, при подготовке поправок в Основной закон страны в 2020 году, институт парламентского контроля был внесен в качестве одной из поправок (статья 103.1), хотя Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» был принят задолго до процесса подготовки поправок также, как и Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Но во втором случае соответствующая поправка не была предложена ни Общественной палатой РФ, ни Администрацией Президента РФ. В этой связи представляется, что статус института общественного контроля в глазах как рядовых граждан, так и государственных и муниципальных служащих (по сравнению со статусом института парламентского контроля) существенно снизился. Для разрешения данной проблемы необходимо подготовить соответствующую поправку в Конституцию РФ, в которой следует формализовать понятие общественного контроля, перечень его принципов, форм, методов, а также признаков, идентифицирующих субъекты и объекты общественного контроля. Кроме того, в тексте Конституции РФ следует закрепить систему форм взаимодействия субъектов общественного контроля с субъектами государственного контроля (в первую очередь – субъектами парламентского контроля).

Во-вторых, существенной проблемой в РФ является наличие у субъектов парламентского контроля, на наш взгляд, слабых контрольных полномочий, а также отсутствие у субъектов общественного контроля подобных полномочий как таковых. Это обстоятельство, как мы отмечали в более ранних своих работах, невыгодно отличает институт общественного контроля от института народного контроля власти, субъекты которого обладали рядом реальных контрольных полномочий, например, могли налагать на виновных должностных лиц взыскания (постановка на вид, выговор, строгий выговор) (Гончаров, 2019: 169–185). В этой связи представляется необходимым усилить контрольные полномочия субъектов парламентского контроля, а также закрепить реальные контрольные полномочия за субъектами общественного контроля в РФ. В частности, следует предоставить возможность субъектам общественного контроля временно приостанавливать действие решений и актов объектов общественного контроля до принятия по существу решения по данному вопросу соответствующими судебными органами. В свою очередь, аналогичные полномочия необходимо предоставить и субъектам парламентского контроля (например, в части временного приостановления действия нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, нарушающих конституционные права и свободы граждан РФ).

В-третьих, определенной проблемой выступает и незакрепленность в законодательстве РФ единых систем парламентского и общественного контроля. В частности, единую систему парламентского контроля в стране могли бы составить два уровня – федеральный и региональный

(при этом, Федеральное Собрание РФ могло бы осуществлять организационно-правовое содействие региональным органам парламентского контроля за счет средств федерального бюджета). Единая система общественного контроля в стране должна быть представлена федеральным, региональным и местными уровнями (с закреплением общей координирующей роли за Общественной палатой РФ).

В-четвертых, существенной проблемой выступает и слабое использование в процессе развития в РФ общественного и парламентского контроля положительного зарубежного опыта (например, в части расширения перечня субъектов общественного контроля, а также форм и видов его мероприятий). Для разрешения данной проблемы следует поручить, соответственно, Государственной Думе и Общественной палате совместно с министерством юстиции РФ изучить соответствующий зарубежный опыт с целью его внедрения в российское законодательство об общественном и парламентском контроле.

В-пятых, определенной проблемой выступает и то обстоятельство, что в законодательстве отдельно не выделены формы взаимодействия субъектов парламентского и общественного контроля. Для разрешения указанной проблемы следует дополнить вышеназванные федеральные законы отдельными статьями, посвященными закреплению специальных форм взаимодействия субъектов общественного и парламентского контроля (например, можно внедрить такую форму, как обязательная общественная экспертиза проекта федерального бюджета, а также любых проектов федеральных законов, содержащих меры административной и уголовной ответственности).

В-шестых, существенной проблемой является и отсутствие в стране систем контроля эффективности и результативности деятельности субъектов общественного и парламентского контроля. В этой связи следует закрепить в законодательстве механизм оценки проводимых мероприятий контроля по системе количественных и качественных критериев, часть из которых мы более подробно рассмотрели в ряде своих работ (Гончаров, 2019: 202–211).

Заключение . В ходе проведенного исследования нами был сделан ряд выводов:

• 1.    Парламентский контроль в РФ выступает в качестве одной из разновидностей государственного контроля, хотя и имеет ряд общих черт с институтом общественного контроля (например, общие цели организации и деятельности, в частности, защиту прав и свобод человека и гражданина). При этом общественный контроль носит первичный характер, выступая одной из гарантий реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия граждан РФ в управлении делами государства.

• 2.    Взаимодействие и развитие институтов парламентского и общественного контроля в РФ связано с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить: а) разный правовой статус данных институтов, так как парламентский контроль закреплен в Основном законе страны, а общественный – даже не упомянут; б) слабые полномочия субъектов парламентского контроля, а также отсутствие реальных контрольных полномочий у субъектов общественного контроля; в) отсутствие единых систем парламентского и общественного контроля в РФ; г) слабое использование зарубежного и советского опыта организации и осуществления контроля общества над аппаратом публичной власти; д) отсутствие формализации в законодательстве РФ форм взаимодействия субъектов парламентского и общественного контроля; е) слабый контроль эффективности и результативности реализуемых субъектами парламентского и общественного контроля соответствующих контрольных мероприятий.

• 3.    Разрешение вышеназванных проблем потребует реализации системы мероприятий, в числе которых можно выделить необходимость: а) формализации института общественного контроля в Конституции РФ; б) увеличения числа субъектов парламентского и общественного контроля; в) расширения объема их полномочий; г) закрепления различных форм взаимодействия вышеназванных субъектов; д) внедрения системы оценки эффективности и результативности мероприятий общественного и парламентского контроля, в том числе и с применением современных цифровых технологий.