Парламентский контроль над деятельностью Правительства РФ

Парламентский контроль в России представляет собой достаточно новую форму государственного контроля, относящуюся больше к контрольным полномочиям за Государственной Думой в отношениях с Правительством. Основным значением парламентского контроля выступает дальнейшее развитие и совершенствование механизма ответственности Правительства РФ перед парламентом, выражаемое в подотчетности последнего, вплоть до применения правовых санкций. Подотчетность проявляется в отношениях между Президентом РФ и Правительством РФ напрямую, а в отношениях Правительство РФ и Федеральное собрание данный принцип реализуется косвенно. Но вместе с тем в Федеральном законе РФ о поправках к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» от 30 декабря 2008 г. № 7 - ФКЗ1 (далее -Законе о поправке к Конституции РФ) был введен институт контроля в виде заслушивания ежегодного отчета Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (ч.1 ст.103 и ч.1 ст.114 Конституции РФ и ч.4 ст. 13 ФКЗ «О Правительстве РФ»), Безусловно, данная норма позволяет говорить 0 расширении ответственности Правительства РФ перед Федеральным собранием только в рамках парламентского контроля, но никак не в рамках парламентской ответственности Правительства в целом и отдельных его членов перед Федеральным Собранием. Кроме того, сложно вести речь и о расширении полномочий со стороны Государственной Думы РФ в случае признания работы Правительства РФ неудовлетворительной. Фактически ситуация не изменилась, оставшись на прежнем месте, так как окончательное решение об отставке Правительства РФ будет принимать только глава государства, а внесенные поправки в ст.ст. 103, 114 Конституции РФ о заслушивании ежегодного отчета носят только информационный характер и не влияют на расши-

1 Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 2.

рение правительственной ответственности перед законодательной ветвью власти.

Правительство РФ готовит ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Подготовка ежегодных отчетов о результатах деятельности Правительства Российской Федерации, поставленным Государственной Думой, осуществляется в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации. Однако, вновь последствия таких отчетов не указаны.

Рассмотрение вопросов о ежегодном отчете Правительства РФ и о результатах его деятельности содержится лишь в Регламенте Государственной Думы2, принятой постановлением Государственной Думы от 25 февраля 2009 года № 1761-5 ГД главе 18-13. Перед Государственной Думой с отчетом выступает Председатель Правительства РФ в период весенних сессий Государственной Думы. Депутаты вправе задавать вопросы Председателю Правительства Российской Федерации, а также высказывать свое мнение о деятельности Правительства РФ. Регламент Правительства РФ4 предусматривает необходимость дать ответ на парламентский запрос Председателю Правительства РФ устно или в письменной форме не позднее чем в 15-дневный срок со дня получения запроса или в срок, установленный нижней палатой. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям созданных в Государственной Думе фракций.

Предварительная работа по интересующим вопросам депутатов Государственной Думы, согласно регламенту, начинается с работы фракций, которые ежегодно направляют в Комитет Государственной

2 Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 г. № 2134-П ГД //;base=EXP;n =54035.

3 Собрание законодательства РФ. 2009. № 9. Ст. 1071.

4 Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 7 июня 2004 г. № 23. Ст. 2313.

Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы вопросы о деятельности Правительства Российской Федерации. Срок представления вопросов в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы и количество вопросов от каждой фракции устанавливаются Советом Государственной Думы. Перечень вопросов от фракции утверждается решением фракции. В дальнейшем Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы проводит обобщение поступивших вопросов и формирует из них перечень о деятельности Правительства Российской Федерации и его работе за год, который направляет в Совет Государственной Думы. Утвержденный Советом Государственной Думы перечень вопросов направляется в Правительство Российской Федерации. Как указано в ч.З ст. 153.3 Регламента Государственной Думы РФ - по итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума вправе принять постановление. Проект такого постановления выносится на рассмотрение палаты Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

В Законе о поправке к Конституции РФ установлено одно из важнейших контрольных полномочий Государственной Думы РФ - заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах ее деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, что создает видимость парламентского контроля за исполнительной властью в стране. Анализ норм регламентов Государственной Думы и Правительства РФ содержит норму- гипотезу, т.е. условия правовой нормы и диспозицию - само правило или модель поведения, закрепленная в норме права, но санкции, т.е. ответственности за нарушение нормы, в законе не имеется. В законодательных актах не предусмотрена возможность по итогам ежегодного отчета Правительства РФ признать такой отчет неудовлетворительным и инициировать процедуру парламентского расследования и применение мер конституционной ответственности. Необходимо было в принятом Законе о поправке к Конституции РФ установить взаимосвязь между признанием ежегодного отчета Правительства РФ неудовлетворительным и принятием решения о выражении недоверия Правительству РФ. Не менее важным является неопределенность нормы ч.З ст. 153.3 Регламента Государственной Думы, а именно «по итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума вправе принять постановление».

Данная формулировка идет вразрез «идее проверки законодательства на коррупциогенность, ко- торая зародилась в 2002-2003 г.г.»5. Как верно считает Мамитова Н.В, формулировка полномочий государственного органа «вправе» допускать возможность как осуществить данное полномочие, так и пренебречь им. В этом случае на действие депутатов можно повлиять тем или иным образом, что по мнению Н.В. Мамитовой может повлечь возникновение коррупционных составляющих и нарушения конституционных основ. Цель проведения антикоррупционной экспертизы любого правового акта (исключением не является регламент Государственной Думы РФ) - выявление в действующих нормативных правовых документах и проектах коррупцио-генных факторов, т.е. дефектов норм и правовых формул, которые могут способствовать проявлению коррупции6.

Утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов7 прямо в ч.Зо предусматривает коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения: определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти тех или иных действий, а также широту дискреционных полномочий, т.е. отсутствие в регламенте Государственной Думы РФ сроков, условий или оснований принятия постановления.

В законе о поправке к Конституции РФ не содержится ответа и на такой вопрос как поступать нижней палате, если ежегодный отчет Правительства РФ все же не представлен. Должно ли данное действие рассматриваться как конституционное правонарушение и влечь признание работы Правительства РФ неудовлетворительной и, соответственно, порождать процедуру выражения недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы и может быть отставку Правительства РФ Президентом РФ. К основаниям для выражения недоверия Государственной Думой следует отнести невыполнение требований Конституции РФ (в нашем случае ч. 1 ст. 103 и ч. 1 ст. 114 Конституции РФ) и ФКЗ «О Правительстве РФ» (ч.4 ст. 13), предписывающих осуществление тех или иных действий Правительством РФ, а также иные нарушения федерального законодательства и Конституции РФ. В случае непредставления отчета в период весенней сессии Государственная Дума должна, принимая постановление о выражении недоверия Правительству РФ, указать на конкретные правонарушения, совершенные данным органом власти. Выражение недоверия может быть вынесено как за те правонарушения, что указаны в качестве оснований для отставки Правительства РФ, предусмотренные Конституцией РФ, так и за иные деликты, предусмотренные конституционным законодательством и предусматривающие конституционную ответственность.

Верно указывает А.А. Кондрашев на то обстоятельство, что «законодательное совершенствование регламентации института конституционно-правовой ответственности Правительства РФ и его членов -необходимый шаг в процессе правового оформления конституционно-правовой ответственности как полноценного вида юридической ответственности в нашей стране»8. Изменение расстановки сил между законодательной и исполнительной властями предпринимались в российском законодательстве не единожды. Реформирование Конституции 1993 г. имело место в 1995 г., когда были одобрены в Государственной Думе РФ три проекта законов о поправках к Конституции РФ, а именно: предлагалось внести изменения в ст.ст.83, 101-103, 110 и 117.

Первый проект федерального конституционного закона № 95012825-1 «О поправках к ст.83, 102, 103, 110 Конституции Российской Федерации»9 предусматривал увеличение членов Правительства, назначение которых требовало одобрения со стороны Государственной Думы. Предлагалось назначать с согласия Государственной думы Председателя Правительства Российской Федерации, министра иностранных дел Российской Федерации, министра экономики Российской Федерации, министра финансов Российской Федерации, министра обороны Российской Федерации, министра внутренних дел Российской Федерации, директора Федеральной службы контрразведки Российской Федерации, председателя государственного комитета Российской Федерации по управлению имуществом. По этому проекту Государственная Дума обладала правом принимать решение об отставке Правительства Российской Федерации и федеральных министров, которых одобряла при формировании Правительства РФ. Президент РФ лишался возможности освобождать от должности федеральных министров, одобрение при назначении которых требовало согласия Государственной Думы РФ.

Предлагалось в проекте закона № 95012825-1 «О поправках к статьям 83, 102, 103, 110 Конституции Российской Федерации», дополнить пунктом

• 8    Кондрашев А.А. Ответственность Правительства Российской Федерации // Современное право. 2011. № 3. С.43- 47.

• 9     http://constitution.garant.rU/law/3947762/#text .

"б" ч.1 ст. 103 Конституции Российской Федерации, в котором закреплялось решение вопроса за Думой не только в отношении доверия Правительству Российской Федерации, но и федеральным министрам, перечисленным выше.

Во втором проекте закона Российской Федерации «О поправках к ст. 103 и 117 Конституции Российской Федерации»1" подразумевалась возможность добиться квалифицированным большинством, т.е. двумя третями голосов депутатов, отставки членов Правительства РФ путем выражения недоверия одному или нескольким членам Правительства Российской Федерации, а именно: Председателю Правительства Российской Федерации, его заместителям, министрам финансов по делам обороны, внутренних дел, иностранных дел, руководителям службы внешней разведки Российской Федерации и федеральной службы безопасности. Президент Российской Федерации в четырнадцатидневный срок со дня принятия Государственной Думой решения о недоверии члену Правительства Российской Федерации рассматривает вопрос о его освобождении от должности и сообщает о своем решении Государственной Думе. Повторное принятие Государственной Думой решения о недоверии тому же члену Правительства Российской Федерации, принятого двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, влечет прекращение полномочий указанного члена Правительства Российской Федерации и обязательное его освобождение от должности Президентом Российской Федерации, предусматривалось ст.2 проекта Федерального закона "О поправках к ст. 103 и 117 Конституции Российской Федерации".

Третий проект11 логично дополнял первый и второй, предусматривая «осуществление парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, полномочия которых определены Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». В проекте предусматривалась возможность проведения парламентских расследований совместно с двумя палатами - Советом Федерации и Государственной Думой, с образованием при этом комиссии. Поэтому предлагалось ч.З ст.101 дополнить соответствующей нормой.

Решения в пользу принятых поправок к Конституции РФ, создающих возможность Государственной Думе увеличить полномочия в отношении как самого Правительства РФ, так и отдельных его членов, было вынесено Советом Федерации РФ, ко-

• 10     http://constitution.garant.ru/law/3124774 .

• 11    Федеральный конституционный закон "О поправках к ста.101, 102 и 103 Конституции Российской Федерации" // http://www.council.gov.ni/activity/documents/6271 .

у ш торый постановлением 4 июля 1995 г. не одобрил эти проекты квалифицированным большинством голосов. Попытки реформирования и перераспределения ответственности Правительства РФ по отношению к Государственной Думе РФ предпринимались и впоследствии, но которым также не суждено было реализоваться в правовом поле страны.

В результате проведенного правового анализа конституционных норм регламентирующих парламентскую ответственность Правительства РФ, хотелось бы не согласиться с мнениями многих юристов и политических деятелей, поднимающих вопрос о необходимости пересмотра Конституции РФ и переходе к парламентской республике. Однако данная позиция представлена и на официальном сайте Президента РФ, а именно: «Конституция не связывает процесс формирования Правительства РФ с распределением мест между партиями и фракциями в парламенте. Правительство РФ может быть сформировано по принципу парламентского большинства, но может быть сформировано и без учета этого принципа. Оба подхода соответствуют Конституции РФ»12. По нашему глубокому убеждению, изменять Конституцию РФ для этого не обязательно, а как верно замечает С. Шахрай, «осуществить такой переход можно либо путем конституционного обычая, когда Президент будет предлагать Госдуме всегда лидеров победившей на выборах партии, не будучи обязан к этому юридически, либо посредством изменения ст.ст.7, 9 ФКЗ «О Правительстве РФ». В этом случае закон будет предусматривать, что Пре-

• 12     http://www.kremlm.ra/traiiscripts/2445 .

зидент РФ вносит на утверждение в Госдуму кандидатуру победившей на выборах партии или коали- 13 ции» .

По мнению автора, вопросы парламентской ответственности урегулированы в современном законодательстве довольно подробно. Раскрыты предмет и пределы парламентского контроля, его цели и задачи, отдельные статьи посвящены формам его осуществления, которые официально закреплены в ст. 18. Законом регламентируется и статус информации, полученной в процессе расследования, правила ее размещения, права и обязанности, а также гарантии субъектов парламентского контроля и лиц, в отношении которых он предусмотрен и другие нормы. Правовые основы, содержащиеся в конституционном законодательстве, федеральных законах и подзаконных актах позволяют вести речь о сложившемся юридическом механизме парламентского контроля, в том числе и за деятельностью Правительства РФ. Однако, приходится констатировать и тот факт, что нормы российского законодательства в отношениях Парламент - Правительство носят формальный характер, излишне усложнена процедура инициации парламентского расследования и контроля в целом, отсутствуют нормы применения конституционно-правовой ответственности в отношении Правительства РФ и его членов со стороны парламента, а реализовывается такая ответственность только Президентом РФ.

• 13    Прохоров К.В. «О необходимости усиления подконтрольности Правительства Федеральному Собранию» // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С.54.