Передача земельного участка в аренду как механизм осуществления муниципального контроля

В настоящее время в России актуальной является проблема осуществления муниципального контроля за земельными участками в городах, которая в условиях не использования земельных участков их собственниками и арендаторами, приводит к наличию объектов незавершенного строительства, затягиванию процесса освоения территорий и требует от органов местного самоуправления принятия определенных действий для ее разрешения.

В данной статье автором проводится анализ механизма осуществления органами местного самоуправления королевства Нидерландов и России контроля за развитием и использованием земельных участков. Целью проводимого анализа является рассмотрение возможности использования органами местного самоуправления в России института аренды земельного участка как действенного механизма по осуществлению муниципального контроля за использованием земельных участков, в частности прове- дения: застройки на земельном участке, поддержания застроенных территорий в надлежащем состоянии.

Органы местного самоуправления участвуют в земельных отношениях в двух качествах1:

Во-первых, как регуляторы земельных отношений в части земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер).

Во-вторых, как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений -физическими и юридическими лицами).

В первом случае на органы местного самоуправления статьями 72 Земельного кодекса, 14, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» возложено обязательство по осуществлению контроля за использованием земель на всей территории муниципального образования.

Наиболее точно определяет природу муниципального контроля Мустакимов Ш.Р. «Муниципальным земельным контролем является комплекс мероприятий органа местного самоуправления, состоящий из проверки использования юридическими и физическими лицами земель, расположенных в границах муниципального образования, проводимой на основании решения органа местного самоуправления в границах муниципального образования; документального закрепления результатов проверки; принятия мер по устранению выявленных нарушений» 1.

Во втором случае на орган местного самоуправления как на собственника земельного участка налагаются обязанности по организации рационального использования и охраны земель.

В обществе, как и в органах представительной и исполнительной власти, конкурируют две концепции земельной политики. Первая ориентирована на свободную продажу земли в частную собственность. Эта концепция нашла отражение в программе Правительства РФ по приватизации. Вторая концепция исходит из положения, что земля сохраняет свой статус общественного достояния граждан, проживающих на соответствующих территориях, а развитие рыночных отношений в землепользовании строится преимущественно на основе купли-продажи прав на аренду земельных участков, в том числе в долгосрочную аренду. В Российской Федерации сочетаются принципы обеих концепций.

Как считает С.Кабакова, «необходимо, чтобы законодательство обеспечивало возможность для реализации интересов как отдельного человека, так и со- общества граждан. Сочетание принципов обеих концепций наиболее отвечало бы потребностям общества»2.

Однако городские земли, как ограниченный, но необходимый ресурс, возрастают в цене и без вложения капитала, здания, сооружения, стареют как физически, так и морально, и для поддержания их в товарном виде требуется вложение новых средств. Собственник земли зачастую не имеет заинтересованности в поддержании здания в состоянии, соответствующем государственным стандартам, имея лишь заинтересованность в извлечении прибыли путем сдачи земельного участка в аренду. В таких условиях имеется необходимость рассмотрения органами местного самоуправления других методов, обеспечивающих поддержание застроенных земельных участков в надлежащем состоянии.

Для примера автором рассмотрен многолетний опыт и полномочия муниципалитетов Королевства Нидерландов по осуществлению контроля над собственниками и арендаторами по поддержанию земельных участков в надлежащем состоянии.

По мнению муниципалитетов Нидерландов, для осуществления контроля над собственниками и арендаторами по поддержанию земельных участков в надлежащем состоянии, недостаточно ограничиваться функциями передачи земельных участков в собственность либо в аренду. Эта точка зрения поддерживается среди политических и социальных слоев общества, а также правительством страны. Муниципалитеты в Решении о передаче земельного участка другому лицу, а также в договорах аренды, купли-продажи земельного участка предусматривают дополнительные условия.

В случае перепродажи лицом земельного участка, который ему был продан муниципалитетом, могут быть нарушены установленные муниципалитетом в Ре- шении и в договоре купли-продажи земельного участка дополнительные условия. В связи с этим, муниципалитеты Королевства Нидерландов предпочитают не продавать в городах земельные участки в собственность, а продавать лишь право аренды на них, передавая на длительный срок, что позволяет муниципалитетам, воздействуя на арендатора, обеспечивать эффективное территориальное планирование и регулировать использование и развитие городских земельных участков.

Как считает голландский ученый Barrie Needham, устанавливаемые муниципалитетами Нидерландов путем сдачи земли в аренду дополнительные условия называются дополнительными полномо-чиями1, в связи с тем, что они позволяют:

• 1.    Регулировать использование земли арендатором в течение продолжительного периода времени.

• 2.    Возможность обязывать арендатора поддерживать развитие арендуемого им земельного участка.

• 3.    Возможность собирания земельных участков в целях осуществления застройки и развития территории.

В случае передачи земельного участка в собственность по договору купли-продажи муниципалитет, при необходимости, может вернуть земельный участок только через суд. Это говорит о том, что муниципалитеты имеют трудности принуждения владельцев земли впоследствии следовать требованиям, установленными муниципалитетами. В случае, если земля передана в длительную аренду, принудить арендатора возвратить землю обратно гораздо проще, потому что арендодатель имеет материальный интерес к данному земельному участку, оставаясь ее владельцем.

Это может являться важным фактором при содержании старых городских территорий в случаях, когда качество построенных зданий и строений начало ухудшаться. Данные полномочия трудно достижимы с тем узким кругом полно- мочий, которые переданы государством муниципалитетам.

Если муниципалитет желает осуществить застройку территорий, ему необходимо иметь землю на всей территории, на которой он планирует осуществлять застройку и которая не находится в собственности других лиц.

В случае, когда земельный участок находится в собственности, если не достигнуто между муниципалитетом и собственником в добровольном порядке соглашение об изъятии земельного участка, то муниципалитет может изъять земельный участок у собственника путем его выкупа только через суд.

В случае, когда муниципалитет сохраняет свое право собственности на землю, продавая только право на аренду земли, собирание земельных участков осуществляется в более короткие сроки. В связи с этим, имеет смысл ограничиваться арендой, чем покупать в дальнейшем в собственность принудительно.

Муниципалитеты Нидерландов, довольно часто практикуют включение пункта в договор аренды о том, что если муниципалитеты желают аннулировать договор аренды до окончания периода аренды, они будут платить за это цену, которая выплачивается, если имущество приобретается через суд в принудительном порядке.

Данные полномочия в Нидерландах необходимы для осуществления контроля над землей и строениями после того, как они были построены. Дополнительные полномочия включаются муниципалитетами в текст договора, регулирующего право аренды земли.

Исходя из вышесказанного, следует, что в Нидерландах муниципалитеты, желая иметь больше полномочий по регулированию процесса территориального развития в городах, осуществляют передачу земли в аренду. Договор аренды земельного участка в данном случае ис-

пользуется в качестве инструмента, посредством которого муниципалитеты имеют возможность осуществлять в течение длительного периода времени контроль: над использованием арендатором земельного участка, за развитием территории города, а также имеют возможность в короткие сроки изымать у арендатора земельный участок.

В России, когда в городах происходит приватизация и выкуп земельных участков в частную собственность, органы местного самоуправления теряют свои возможности в полной мере обеспечивать выполнение своих полномочий в части:

• -    своевременного освоения земельных участков, передаваемых земельных участков;

• -    регулирования использования и застройки земельных участков;

• -    поддержания расположенных на территории города зданий, сооружении в состоянии, соответствующем государственным стандартам.

Кроме того, имеют место длительные судебные процессы с участием органов местного самоуправления с собственниками земельных участков по принудительному изъятию земельных участков, в целях использования их для муниципальных и государственных нужд.

Таким образом, в условиях передачи в городах земельных участков в собственност осуществление органами местного самоуправления полномочий по проведению муниципального контроля за использованием и развитием земельных участков в городах остается трудно реализуемой в виду того, что собственник земельного участка согласно действующему законодательству имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком по своему усмотрению. Возможность установления органами местного самоуправления дополнительных условий в Решениях и договорах купли-продажи земельного участка также не может рассматриваться в качестве действенного механизма осуще- ствления контроля за использованием и развитием земельного участка ввиду того, что собственник может продать земельный участок другому лицу, в таком случае, установленные дополнительные условия теряют свою значимость.

В целях решения данной проблемы автором статьи рассмотрена возможность применения гражданско-правового договора - аренды земельного участка для осуществления органом местного самоуправления контроля за его исполнением, в котором муниципальное образование выступает продавцом имущества или права, имеет не столько гражданско-правовое основание, сколько публично-правовое, так как соответствующие полномочия по контролю вытекают в первую очередь из полномочий органа муниципального контроля, закрепленных в законодательных актах и в положениях о таких органах. То есть возникают отношения власти-подчинения.

Контроль за соблюдением условий договора аренды земельного участка осуществляет как орган государственного контроля согласно п.4., п.9 Положения о государственном земельном кон-троле1 так и орган местного самоуправлений, заключивший данный договор. Таким образом, по отношению к осуществлению государственного и муниципального контроля исполнения условий договоров аренды земельных участков, необходимо распространить требования Закона №294-ФЗ.

Определяющим в вопросе о распространении требований Закона №294-ФЗ на отношения по контролю, основанному на положениях гражданско-правового договора, должно являться наличие публичной составляющей в осуществлении такого контроля, а именно закрепленно- го в положении об органе муниципального контроля полномочия проводить такие проверки1.

В соответствии с определением, данным в статье 2 Закона № 294-ФЗ, в рамках муниципального контроля могут быть проведены проверки соблюдения только требований, установленных муниципальными правовыми актами2. Это важное положение, определяющее границы муниципального контроля, которое должно учитываться муниципальными органами на практике. Однако во многих муниципалитетах приняты муниципально-правовые акты, регулирующие порядок проведения муниципального контроля, согласно которым в качестве основания для проведения проверок не может рассматриваться нарушение условий договора аренды земельного участка. В качестве примера можно привести Порядок осуществления муниципального земельного контроля, установленный на территории муниципального образования города Каменск-Уральский, где согласно п.2.4, основаниями для проведения обследования земель являются: сообщения государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, содержащие информацию о нарушениях юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами земельного законодательст- ва, а также аналогичные сообщения в средствах массовой информации и непосредственное обнаружение специалистами Комитета достаточных данных, указывающих на наличие нарушений земельного законодательства3.

Контроль за соблюдением условий договора аренды земельного участка неосуществим, если договор не предусматривает обязанности арендатора применительно к использованию и освоению земельного участка. Так, к примеру, Постановлением Федерального арбитражного суда северозападного округа было отказано в удовлетворении иска органа местного самоуправления к открытому акционерному обществу «Северо-Западная энергетическая компания» о расторжении заключенного договора аренды с правом последующего выкупа земельного участка для строительства и реконструкции гостинично-представительского комплекса ввиду того, что договором не были определены сроки строительства и реконструкции гостиничного комплекса4.

Исходя из вышеуказанного, можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления могут лишать себя возможности осуществлять муниципальный контроль за использованием земельных участков арендаторами и собственниками земельных участков, расположенных на территории и под их юрисдикцией. Кроме того, законодателем четко не определен комплекс полномочий органов местного самоуправления в части применения мер по результатам проверок. Более того, на муници-

пальном уровне практически отсутствуют полномочия по привлечению нарушителей к ответственности, что существенно снижает результативность контроля. Если рассматривать использование института аренды земельного участка в качестве средства осуществления муниципального контроля, необходимо отметить следующее.

Применительно к объектам муниципального контроля, анализ федерального законодательства позволил выявить противоречие, которое связано с отсутствием возможности применения по результатам проверок муниципальными инспекторами мер к недобросовестным застройщикам применительно расторжения договора аренды земельного участка в связи с предусмотренными в законе сроками, позволяющими застройщику не использовать в течение длительного периода времени земельный участок.

С одной стороны согласно статье 72 Земельного кодекса РФ, статьям 14, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на органы местного самоуправления возложено обязательство по осуществлению контроля за использованием земель на всей территории муниципального обра-зования1. С другой же стороны, в соот- ветствии с п.п. 4 п. 2 статьи 46 Земельного кодекса РФ,2 аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случае не использования земельного участка, предназначенного для строительства, в указанных целях в течение трех лет, за исключением времени, необходимого для освоения земельного участка. Здесь же статья 42 Земельного кодекса предусматривает, что собственники и арендаторы земельных участков обязаны своевременно приступать к использованию

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договором. Однако федеральным законодательством не предусматривается ответственность собственников и арендаторов земельных участков перед арендодателем за несвоевременное начало использования земельного участка.

Данная коллизия должна быть исправлена путем внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации в части исключения возможности застройщика не использовать земельный участок в течение трех лет.

Таким образом, используя действующее законодательство недобросовестный арендатор, имеет возможность не использования земельного участка в течении трех лет, что приводит к нарушению застройщиками сроков освоения земельных участков и отсутствию возможности органов местного самоуправления применять в отношении недобросовестных застройщиков меры по расторжению договора аренды земельного участка.

В настоящее время в России, также как и в Нидерландах, государством акцентируется внимание на проблеме благоустройства населенных пунктов и предлагается на государственном уровне конкретизировать некоторые аспекты этой работы на уровне федерального за-конодательства.1

В целях осуществления муниципального контроля за своевременным освоением, использованием и развитием земельных участков, передаваемых для проведения строительства в аренду, органу местного самоуправления при заключении с застройщиком договора аренды земельного участка, необходимо предусматривать в договоре аренды план освоения земельного участка; муниципальным инспекторам проводить проверки на предмет реализации пунктов плана освоения земельного участка, в случае выявления нарушений застройщиком условий договора принимать меры по его расторжению.