Перспективы развития социального обслуживания в связи с принятием Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»

С 1 января 2015 г. вступает в силу Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [3] (далее – Федеральный закон № 442-ФЗ), который разрабатывался с учетом норм действующего законодательства и практики его реализации в субъектах Российской Федерации, международно-правовых обязательств Российской Федерации и опыта нормативного правового регулирования отношений в области соци- ального обслуживания населения в странах СНГ (Республики Беларусь, Казахстан, Украина, Молдова), странах Балтии (Эстония, Латвия).

Данный закон призван заменить собой два других: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» [4] (далее – Федеральный закон № 195-ФЗ) и Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» [2], которые сыграли важную роль в развитии системы социального обслуживания населения в Российской Федерации. На их основе в субъектах Российской Федерации сформирована законодательная, материальнотехническая база и кадровый потенциал, система управления и сеть учреждений различных типов и форм, осуществляющих социальное обслуживание населения.

Социальным обслуживанием в Российской Федерации ежегодно охвачено около 34 млн человек, в том числе такие социально незащищенные слои населения, как пожилые граждане, инвалиды, несовершеннолетние дети, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации.

Вместе с тем действующая в настоящее время модель организации социального обслуживания населения не позволяет в полной мере удовлетворить потребности населения в социальных услугах высокого качества. Об этом свидетельствуют нормативные различия, установленные на уровне субъектов Российской Федерации, в объемах прав граждан на социальное обслуживание, уровнях их реализации, в доступности и качестве предоставляемых социальных услуг, сохраняющаяся на протяжении длительного времени очередность на получение социальных услуг на дому и в стационарных условиях на уровне регионов.

Нельзя не учитывать процесс старения населения. За прошедшие 10 лет численность населения старше трудоспособного возраста в Российской Федерации выросла на 3 млн человек, только за последний год она возросла на 667 тысяч человек и составила 23,1 % в общей численности населения. В Омской области доля граждан пожилого возраста в общей численности населения на сегодняшний день составляет порядка 22,8 %. В дальнейшем прогнозируется повышение данного демографического показателя.

Характерной чертой социально-экономического положения граждан пожилого возраста яв- ляется их зависимость от трудоспособного населения, ухудшение состояния здоровья, неустойчивое материальное положение, невозможность в силу ряда других причин самостоятельно решать медицинские, социально-бытовые проблемы, организовывать досуг, ограничение возможности для полноценного участия в общественной жизни. Государством последовательно принимаются меры, направленные на улучшение условий и качества жизни пожилых людей в области пенсионного обеспечения, оказания медицинской помощи, предоставления мер социальной поддержки и социальных услуг. Одной из таких мер является принятие Федерального закона № 442-ФЗ. Обусловленные принятием Федерального закона № 442-ФЗ изменения в правовом регулировании социального обслуживания граждан в Российской Федерации повлекут за собой и соответствующие изменения в организации и экономике такого обслуживания.

Следует отметить, что Федеральным законом № 442-ФЗ (по сравнению с действующим законодательством) более четко разграничены и значительно дополнены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания. Наиболее важным здесь представляется законодательное закрепление требований к порядку предоставления социальных услуг, критериям оценки нуждаемости в социальном обслуживании, расчету подушевых нормативов финансирования социальных услуг, установлению норм питания и нормативов обеспечения мягким инвентарем получателей социальных услуг и пр. В целом определенные Федеральным законом № 442-ФЗ полномочия отражают новые подходы, технологии и управленческие решения в сфере социального обслуживания населения, отработанные на практике в субъектах Российской Федерации.

Введение ряда новых базовых понятий, необходимых для унификации подходов к организации социального обслуживания населения в субъектах Российской Федерации, к числу которых следует отнести, например, такие как «социальное обслуживание граждан», «поставщик социальной услуги», «получатель социальной услуги», «стандарт социальной услуги», «индивидуальная программа», направлено на фиксацию сторон, участвующих в социальном обслуживании населения, их прав и обя- занностей, встраивание социального обслуживания населения в систему отношений, вытекающих из новых законодательных решений относительно правового положения бюджетных, автономных и казенных учреждений, государственной поддержки социально-ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности, добровольчества и т. д.

Так, в соответствии с Федеральным законом № 442-ФЗ социальное обслуживание граждан представляет собой деятельность по предоставлению гражданину социальных услуг, то есть по совершению действий, направленных на оказание постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности. Однако необходимо отметить отсутствие в Федеральном законе № 442-ФЗ таких разновидностей социальных услуг, как материальная помощь, предоставляемая в соответствии с Федеральным законом № 195-ФЗ, и реабилитационные услуги, что, на наш взгляд, оценивается как недостаток нового правового регулирования отношений в сфере социального обслуживания.

Социальные услуги в законном, легитимном режиме, в соответствии с Федеральным законом № 442-ФЗ, вправе предоставлять не только социальные службы (в редакции действующего Федерального закона № 195-ФЗ), но также иные юридические лица (в том числе негосударственные коммерческие и некоммерческие организации) и индивидуальные предприниматели, осуществляющие в установленном порядке деятельность по предоставлению социальных услуг, выступающих в качестве поставщиков социальных услуг. Включение в систему социального обслуживания негосударственных общественных и коммерческих организаций является прогрессивным шагом в развитии рынка социальных услуг, поскольку их привлечение, на наш взгляд, позволит расширить выбор поставщиков социальных услуг с учетом потребностей населения.

В этой связи следует отметить, что министерством труда и социального развития Омской области уже предприняты первые шаги в рамках развития модели социального предпринимательства. Постановлением правительства Омской области от 24 сентября 2013 г. № 225-п утвержден

Порядок предоставления субсидий в сфере социальной политики юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) и индивидуальным предпринимателям, в соответствии с которым индивидуальному предпринимателю, основавшему частное учреждение по типу специального дома для престарелых граждан, предоставляются субсидии для возмещения затрат, связанных с обеспечением проживания и питания граждан пожилого возраста.

Закрепив права и обязанности поставщиков социальных услуг, Федеральный закон № 442-ФЗ предусматривает и ответственность поставщиков социальных услуг, в том числе за достоверность и актуальность информации, содержащейся в реестре поставщиков социальных услуг, который, согласно ч. 1 ст. 25 вышеуказанного Федерального закона, будет формироваться субъектом Российской Федерации и размещаться на официальном сайте уполномоченного органа субъекта Российской Федерации в сети Интернет.

Учитывая, что одним из основополагающих принципов социального обслуживания, провозглашенных в ст. 4 Федерального закона № 442-ФЗ, является принцип приближенности поставщиков социальных услуг к месту жительства получателей социальных услуг, достаточность количества поставщиков социальных услуг для обеспечения потребностей граждан в социальном обслуживании, достаточность финансовых, материально-технических, кадровых и информационных ресурсов у поставщиков социальных услуг, рассматриваемая законодательная новация может быть оценена как шаг в сторону более прогрессивных норм в сравнении с действующим законодательством. Помимо этого, с целью обеспечения информационной открытости о деятельности поставщиков социальных услуг последними должны быть сформированы общедоступные информационные ресурсы и обеспечен к ним доступ, в том числе посредством обращения к официальным сайтам организаций социального обслуживания. В целях привлечения бизнеса в сферу социального обслуживания, расширения доли его участия в решении социальных вопросов Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации подготовлен законопроект, «который обнулит налог на прибыль для таких структур» [1].

Граждане, которым предоставляются социальные услуги, уже не будут являться клиентами социальной службы, которым социальные услуги, в соответствии с Федеральным законом № 195-ФЗ, предоставляются в связи с нахождением в трудной жизненной ситуации. Они приобретут статус получателей социальных услуг. При этом для приобретения данного статуса они должны будут обратиться в уполномоченный орган субъекта Российской Федерации, который в течение пяти рабочих дней с даты подачи заявления гражданином, а в отдельных случаях немедленно, с учетом обстоятельств, предусмотренных ст. 15 Федерального закона № 442-ФЗ, обязан будет принять решение о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании либо об отказе в социальном обслуживании. Законодательное закрепление перечня обстоятельств, которые ухудшают или могут ухудшить условия жизнедеятельности гражданина, позволит повысить объективность и прозрачность признания граждан (семей) нуждающимися в предоставлении социальных услуг, обеспечит государственные гарантии данным гражданам, социальное обслуживание и получение социальных услуг. При этом форма социального обслуживания, виды, объем, периодичность, условия, сроки предоставления социальных услуг, перечень рекомендуемых поставщиков социальных услуг, а также мероприятия по социальному сопровождению, предусматривающие оказание содействия в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам, в случае признания гражданина нуждающимся в социальном обслуживании должны быть определены в разрабатываемой для данного гражданина индивидуальной программе.

Имеющая рекомендательный характер для гражданина или его законного представителя и обязательный – для поставщика социальных услуг индивидуальная программа будет выступать главным документом, с учетом положений которого поставщиками социальных услуг будут определяться существенные условия договора о предоставлении социальных услуг гражданину, а также стоимость социальных услуг в случае, если они предоставляются за плату или частичную плату.

Однако к числу недостатков законодательной техники следует отнести понятие социаль- ного сопровождения как социальной помощи, не относящейся к социальным услугам, которое на практике может вызвать ряд трудностей в правоприменении, в связи с тем что необходимость в получении социальной помощи носит оценочный характер и порождает вопрос об уполномоченном субъекте на ее определение, о критериях оценки, а также о том, какие именно организации будут привлекаться к предоставлению указанных видов социальной помощи и на какой основе – платной или бесплатной.

Федеральный закон № 442-ФЗ с учетом практики работы субъектов Российской Федерации предусматривает перечень социальных услуг, которые должны предоставляться гражданам, определяет содержание этих услуг и форму их предоставления – стационарные, полустацио-нарные, социальное обслуживание на дому. Кроме того, Федеральный закон № 442-ФЗ предусматривает использование таких механизмов государственного регулирования отношений в сфере социального обслуживания, как государственные стандарты социальных услуг, устанавливающие основные требования к объему и качеству социальных услуг, срокам и условиям их предоставления. Использование данных государственных стандартов социальных услуг позволит обеспечить единые подходы в социальном обслуживании населения как в субъекте Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации.

Федеральный закон № 442-ФЗ определяет, что основой организации социального обслуживания населения в субъекте Российской Федерации являются региональные программы социального обслуживания населения, утверждаемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Применение программного подхода позволит создать нормативную правовую базу, направленную на повышение качества, доступности и безопасности социального обслуживания населения, обеспечить проведение мониторинга и оценки его результативности, повысить эффективность бюджетирования социального обслуживания населения по результатам, создать предпосылки для привлечения к предоставлению социальных услуг различных бизнес-структур, социально ориентированных некоммерческих организаций и добровольцев.

С учетом международного опыта в Федеральном законе № 442-ФЗ закреплены правовые по- ложения, предусматривающие финансовое обеспечение предоставления социальных услуг негосударственными организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по социальному обслуживанию и предоставляющими социальные услуги социально ориентированными некоммерческими организациями путем предоставления субсидий или компенсирования понесенных расходов в рамках тарифа на социальную услугу. Создание условий для развития института благотворительной деятельности, частно-государственного партнерства в системе социального обслуживания населения, на наш взгляд, положительно отразится на уровне качества предоставляемых населению социальных услуг.

В целях повышения эффективности оказания социальных услуг гражданам и введения такого нового механизма содействия в предоставлении отдельных видов помощи, как социальное сопровождение, Федеральный закон № 442-ФЗ предусматривает также осуществление межведомственного взаимодействия при организации социального обслуживания в субъекте Российской Федерации на основе специально принимаемого органами государственной власти субъекта Российской Федерации регламента.

Помимо регионального государственного контроля в сфере социального обслуживания, осу- ществляемого уполномоченным органом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном органом государственной власти субъекта Российской Федерации, Федеральный закон № 442-ФЗ предусматривает и осуществление общественного контроля в сфере социального обслуживания со стороны граждан, общественных и иных организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей.

Выступая в качестве базового нормативного источника, определяющего основы социального обслуживания граждан в Российской Федерации, Федеральный закон № 442-ФЗ потребует принятия около 10 нормативных правовых актов федерального уровня, включая постановления Правительства Российской Федерации, приказы Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации и более 60 нормативных правовых актов Омской области.

Изложенное позволяет сделать вывод, что вступление в силу интегрированного законодательного акта в области социального обслуживания граждан в Российской Федерации и принимаемый в соответствии с ним нормативный материал позволит повысить уровень и качество предоставляемых социальных услуг как на территории Омской области, так и в Российской Федерации в целом.