Перспективы реформирования муниципального сектора экономики (часть 2)

Продолжая анализировать муниципальную экономику в аспекте перспектив реформирования, дадим характеристику важнейших секторов муниципальной экономики: муниципальных водных ресурсов, жилищного строительства и услуг ЖКХ, организации дорожного строительства и хозяйства, сбора и утилизации отходов, улучшения экологии, социального обслуживания населения, а также вопросов муниципальных финансов.

Муниципальные водные ресурсы

По данным ЮНЕСКО, Россия – мировой лидер по объему водных ресурсов, но занимает лишь 7-е место по их качеству, уступая Финляндии, Канаде, Великобритании, Японии и т.д.

При этом сток очень неравномерен: в среднем он составляет более 4 тыс. м3 в год, а в Центральных регионах, где проживают 20% населения, – лишь 2,3% среднего уровня, в Московской обл. – 2,4 тыс. м3, а в ЮФО – еще меньше.

Ежедневный расход воды в России на 1 человека составляет 230 л, в Москве – 400 л (на питье и приготовление пищи – всего 8 л) – намного меньше, чем в Нью-Йорке (700 л) и других зарубежных городах. Установка измерительных приборов и общедомовых счетчиков воды сократила ее потребление в 2000-2010 гг. с 400 – 450 до 230 – 250 л в расчете на одного жителя.

Качество питьевой воды на 70% определяет здоровье человека. Более 30% питьевой воды в России поступают из подземных, а 70% – из поверхностных источников. Вода проходит обработку, технологии которой не уничтожают многие виды органических и неорганических вредных веществ, а в сочетании с хлором образуют опасные канцерогенные соединения.

Программа «Чистая вода» предусматривает к 2020 г. увеличить долю населения, получающего высококачественную воду с 50 до 83 – 90%, а централизованное водоснабжение – с 78 до 90 – 95%. Органы управления призваны создать для этого нормативно-производственную базу, отбирать перспективные технологии, гарантирующие безопасность питьевой воды, организовать установку фильтров в домах и квартирах, привлечь с помощью ТЭЦ частный капитал, субсидируя процентные ставки по кредитам.

Организация водоснабжения и канализации при этом становится рентабельной. Так, «Водоканал «Санкт-Петербург» имеет рентабельность 21%, хотя тарифы на 40% ниже, чем в Москве. Это достигнуто за счет замены насосов (расход электроэнергии уменьшается на 3040%), введения системы управления, позволяющей измерять расход воды и давление в каждой точке потребления. Осадки от водостока охлаждаются, отдавая тепло и энергию.

Цена водных ресурсов – капитализированная рента. Тарифы на воду в России втрое ниже, чем в ЕС, и их следует повысить. Регулирование рентных отношений местные власти проводят с помощью налогов на сверхприбыль, роялти, кадастровой оценки водных ресурсов, ликвидации монополии на эти ресурсы.

Организация жилищного строительства и услуг ЖКХ

Объем услуг ЖКХ достигает 4 трлн. руб., однако значительная часть этих доходов непрозрачна и расхищается. Массовое строительство недорогого и энергоэффективного жилья по технологиям «умного города» не только улучшает комфортность жизни, но и создает новые рабочие места, в том числе в производстве стройматериалов, мебели, бытовой техники и товаров домашнего обихода, позволяет снизить коммунальные платежи.

Более 38% россиян живут в ветхих домах, построенных до 1950-х гг., растет доля проживающих в коммунальных квартирах. По критерию комфортности, принятому ООН, число жилых комнат должно превышать число членов семьи. В России таких семей только 13%, у 21 млн. семей число жильцов больше числа комнат, а 12 млн. семей, состоящих из 3 и более человек, ютятся в одной комнате [1].

По данным Института экономики города, в 2009-2013 гг. доля россиян, которые могут купить жилье по ипотеке, выросла с 11,9 до 13,5% – в 3-4 раза меньше, чем в США. В России не наблюдается массовая скупка банками жилья за долги (в США семьи лишились 19 млн. домов и квартир), но доступность жилья (по соотношению его цены со средним доходом семьи) намного ниже, чем в странах ОЭСР, из-за высокой стоимости земельного участка, инфраструктуры, стройматериалов и отсталой технологии строительства.

Средний срок окупаемости строительства жилья – 2-3 года, коммерческой недвижимости, офисов и торговых помещений – 5-6 лет, гостиниц – более 6 лет. У производственных проектов сроки выше: примерно 6-8 лет. Однако рост цен на рынке стройматериалов значительно превышает уровень инфляции и с трудом поддается прогнозированию. Это затрудняет расчеты доходности и сказывается на рентабельности проектов.

В 2013 г. ввод жилья увеличился на 8% (лидеры – Московская и Тюменская обл., Татарстан, Краснодарский край, Петербург). Успеха добились крупные строительные компании. Так, СУ-155, включающее 85 организаций, в том числе бетонные и железобетонные заводы, разработало собственные типовые проекты и ввело в 2012 г. 1,5 млн. м2 жилья и социальные объекты в Московской обл., Иваново, а в перспективе - в Омске, Новосибирске, Красноярске. Рост тарифов ЖКХ ограничен темпом инфляции (6%), что делает новую индустриализацию необходимой.

Проект «Россия - 2020» предлагает стимулировать строительство жилья с помощью ипотеки. Необходимы также долгосрочное кредитование строительства, пересмотр строительных норм и правил с учетом новых технологий, развитие рынка муниципальной аренды жилья, преодоление монополизма связанных с местной властью управляющих компаний, а главное -дефицита инвестиций [2] и развитие частного предпринимательства в ЖКХ [3]. Цена двухкомнатной квартиры в Москве до сих пор выше, чем в странах ЕС.

Муниципальные агентства по развитию территорий призваны создать необходимую инфраструктуру и сопровождать инвестиционные проекты. Особенно важно выставить на конкурентные торги по прозрачной процедуре все свободные земельные участки, не допускать их скупки спекулянтами, сократить объем и сроки обработки разрешительной документации.

Организация дорожного строительства и хозяйства

Социально-организационные нововведения не требуют больших инвестиций и закупки иностранных технологий и оборудования, но дают большой непосредственный и сопряженный (внешний) эффект при условии их системной разработки и реализации на программноцелевой основе. В качестве примера можно привести реорганизацию транспортного комплекса, жилищно-коммунального обслуживания и инновационной инфраструктуры в Москве.

Транспортная проблема в Москве весьма остра и десятилетиями не решалась из-за неупорядоченной застройки, отсутствия единой программы, отсталых технологий. Комплексная программа до 2020 г. включает 4 основных направления: 1) дорожное строительство; 2) преимущественное развитие общественного транспорта (метро, электрички, автобусы, легальные такси); 3) новая логистика (светофорное хозяйство, парковки, компьютерная система управления движением и заказами на перевозки); 4) сооружение коммерческих и социальных объектов с учетом транспортных потоков.

Объем дорожного строительства, включая вылетные магистрали, развязки, реконструкцию областных и федеральных дорог и т.д., в 2014-2016 гг. увеличивается с 76 до 120 тыс. км. При этом затраты сокращаются с 90 до 80 млрд. руб. за счет снижения вдвое сроков строительства. Контроль на всех этапах от качества щебня и битума до укладки и эксплуатации дорожного покрытия (оно передается от мелких подрядчиков городской организации) сокращает себестоимость на четверть.

Крупнейшим проектом станет сооружение 76 новых станций метро на пути в 120 км и дополнительных пересадочных пунктов, что обеспечит шаговую доступность к этим станциям во всех районах города. Функции наземного метро будут выполнять электрички с 5-минутным интервалом движения, что увеличит их пропускную способность с 400 млн. до 1 млрд. пассажиров в год (2 млн. чел. ежедневно приезжают в Москву на работу). Современные автобусы, работающие на бензине Евро-4 и 5, используют выделенные полосы движения. Число легальных такси в 2001-2014 гг. выросло с 8 до 35 тыс.

В ЖКХ вместо мелких организаций создаются некоммерческие (расходующие прибыль на свое развитие) организации, осуществляющие весь комплекс услуг (эксплуатация и ремонт дома, двора, придомовой территории, внутриквартальных проездов). Тарифы на услуги в пределах инфляции (в 2000-2014 гг. они выросли в 9 раз, а инфляция - в 2 раза). Новая система заключения инвестиционных и закупочных контрактов позволила сократить расходы.

В России дорожное строительство в конце XX в. сократилось с 5-6 тыс. км в год при увеличении автопарка в несколько раз. Удельная стоимость 1 км автодороги (без НДС и не включаемых в зарубежные сметы затрат на выкуп земли, вынос, снос и перенос зданий, сооружений, коммуникаций, свод лесов и т.д.) в России (41 млн. руб.) ниже, чем в США (73 млн.), Канаде (83 млн.), Франции (101 млн.), Германии (123 млн.), хотя толщина типовой дорожной одежды в ЕС и США составляет 90 см, а в России из-за неблагоприятного климата - 120-

150 см. Низкая стоимость 1 км дороги в Китае (35 млн. руб.) объясняется вдвое меньшей шириной разделительной полосы и меньшей оплатой труда, а в Финляндии - меньшей шириной обочин (1,5 м, а в России - 3,75 м), низкой ценой и меньшей дальностью перевозок гравия и песка. Следует использовать более эффективные теплоизолирующие морозоустойчивые дорожные материалы, высокопроизводительную технику, возложив на строителей ответственность за эксплуатацию, а не только за сооружение дороги.

Плотность автодорог в России (36,5 км на 1000 км2 территории) в 5 раз меньше, чем в Бразилии (200 км), и почти в 20 раз, чем в США (670 км).

Себестоимость автоперевозок и расход топлива на 1 т/км в 1,5 раза выше, чем в развитых зарубежных странах. Доля транспортных издержек в себестоимости (11,5%) намного выше, чем в США (7%). Даже в Подмосковье 70% дорог не соответствуют стандартам из-за глубокой колеи, колдобин и т.д. Более 10% населения зимой и осенью изолированы от общей транспортной сети.

Как показал опыт Москвы, где срок реконструкции магистралей сокращен до 1,5 лет, а строительства эстакад – до 8-9 мес., дорожные работы можно удешевить на 30%. Недопустима экономия на водозащите и водохозяйственном комплексе: в Приамурье в 2013 г. экономию многократно перекрыли убытки от паводка.

Пригородные пассажирские потоки (из области в Москву и обратно – более 1 600 тыс. чел. в день) превышают пропускную способность. Это требует развития наземного метро (в Химках, Мытищах, Видном, Балашихе и т.д.), скоростного трамвая, электричек, организации парковок для автотранспорта при въезде в крупные города. Плата на пригородных автобусах в Московской, Костромской, Амурской, Сахалинской, Тульской, Нижегородской. Новогородской, Мурманской областях, Коми, Чувашии, Камчатке намного выше, чем при поездке на личном автомобиле [4].

Загрязнение воздуха, транспортные пробки, использование вредных реагентов против обледенения тротуаров вызывают законные протесты жителей крупных городов. Засилье гастарбайтеров в ЖКХ связано с тем, что местные чиновники присваивают часть средств, выделенных на уборку территорий.

Регионам необходимо создание инфраструктуры по переработке отходов. Их накоплено более 90 млрд. т, причем большая часть не имеет хозяина. Ежегодно скапливается 3,5 млн. т отходов, из них только ¼ перерабатывается, остальное сжигается или вывозится на свалки, часто незаконные. Организация с помощью северных стран очистки сточных вод в Петербурге, Архангельске, Мурманске, Новгороде и других городах сократила потери на 20% и значительно улучшила ее качество.

На одного горожанина приходится в год 1 м3 отходов при плотности 0,2 (т.е. 200 кг веса на 1 м3 мусора). Объем отходов увеличился за счет изменения состава мусора: современные упаковки, пластиковые бутылки и пакеты увеличили объем, но одновременно снизили плотность мусора почти наполовину. Нередко перевозчики мусора смешивают коммунальные и коммерческие отходы и вывозят их на городские заводы и полигоны под видом чисто коммунальных.

Сбор и утилизация отходов, улучшение экологии

Экология остается важнейшей проблемой мировой, особенно муниципальной экономики. По данным Living planet, человечество ежегодно расходует на 30% больше ресурсов, чем планета может восполнить. Сокращается площадь лесов, усиливается деградация почв – их опустынивание, засоление, заболачивание, загрязнение воды и воздуха. Согласно докладу Всемирного банка (WSJ 7.06.2012) объем отходов в мире в 2012-2025 гг. вырастет с 1,3 до 2,2 млрд. т (0,9 м³ на 1 чел. в сутки), а расходы на их вывоз и переработку - с 205 до 375 млрд. долл. Ежегодно производится до 1 трлн. одноразовых пластиковых пакетов, (из них 380 млрд. – в США), а перерабатывается только 5%. Выбросы углекислого газа в странах ЕС в 1990-2011 гг. сократились на 17%, к 2030 г. их планируется уменьшить еще на 30%, но в Китае они выросли в 1,9 раза.

В России, по данным Роспотребнадзора [5], во многих регионах, особенно в Архангельской, Ярославской областях, Карелии, Якутии, Калмыкии, катастрофическое состояние водопроводов, отсутствие зон санитарной охраны водоисточников, антропогенное и техногенное загрязнение поверхностных и подземных вод хлором и хлороорганическими соединениями, алюминием и свинцом, мышьяком, сульфатами, вредными микроорганизмами увеличило заболеваемость органов пищеварения, кровообращения, костно-мышечной системы. Загрязнение почв микроорганизмами и тяжелыми металлами отмечено в Новгородской, Смоленской, Кемеровской, Владимирской областях, Приморском крае.

Загрязнение атмосферного воздуха бензопиреном, бензолом, ксилолом, фенолом зарегистрировано в 76 регионах, в 13 оно зашкаливает, а в 25 регионах (Хабаровский и Забайкальский края, Амурская и Свердловская области, Санкт-Петербург) вызвало рост смертности от онкологических заболеваний. В 30 субъектах РФ заболеваемость детей бронхитом и эмфиземой легких существенно превышает среднероссийский уровень.

Угрожает здоровью населения высокий уровень шума, вибраций, электромагнитных излучений. Наиболее благоприятна санитарно-эпидемиологическая обстановка в Краснодарском крае, Воронежской. Ленинградской, Московской, Волгоградской, Липецкой областях. В Москве, Петербурге, Тюменской и Сахалинской областях, Красноярском крае существенные экологические проблемы компенсируются высоким уровнем социально-экономического развития. Самый низкий уровень и экологии, и социально -экономического развития отмечен в Астраханской, Оренбургской, Брянской, Амурской областях, Камчатском и Алтайском краях, Республике Марий-Эл, Чукотке.

В развитых зарубежных странах организован раздельный сбор стекла и пластиков, металла, бумаги и картона, других отходов. Смешивание отходов в России вынуждает закапывать их на полигонах, что выводит земельные участки из оборота, загрязняет воду и т.д. В Московской области мусорные полигоны закрываются, засыпаются землей, на которой сеются травы и деревья. Строится 20 заводов по сортировке мусора с последующей утилизацией.

Утилизация отходов превращается в стабильный и доходный бизнес, если компания интегрирует всю цепочку услуг от сбора, сортировки и транспортировки до их сжигания при температуре более 1000 ° С и последующей утилизации выбросов от аэрозолей, пыли, агрессивных газов. Новосибирская группа компаний «Авант» собирает 10% городских отходов, включая биологические, медицинские, гальванические, имеет собственный парк спецмашин, автобазу, сортировочный завод, полигон с послойной защитой почвы, печь конструкции Института теплофизики СО РАН.

Социальное обслуживание населения

По данным экспертов Совета при правительстве РФ (НГ.RU 24.06.2014), население считает основной причиной низкого качества и роста цен на муниципальные услуги (оплата услуг ЖКХ занимает 11% доходов семьи, покупка продуктов питания - 28%, медицинских услуг -7,5%), отсутствие конкуренции в ЖКХ (это отметил 31% опрошенных), госмедицине, дошкольном и школьном образовании, монополизацию рынков хлебных (в 59 регионах) и молочных продуктов (в 55 регионах), отсутствие выбора при трудоустройстве, особенно в малых городах, картельный сговор фирм, связанных с местной властью.

Коренное улучшение здоровья населения - важнейшее условие развития экономики [6]. Качество образования во многом определяет деловой климат муниципального образования (МО). Необходима академическая мобильность - приглашение в региональные вузы специалистов из Москвы, Санкт-Петербурга и других крупных городов, иностранных ученых, специалистов с предприятий. Обязанность МО - социально-медицинская реабилитация и коррекционное обучение детей с отклонениями в здоровье.

Целесообразно поддержать создание автономных образовательных учреждений (АУ).

Закон об АУ допускает (с определенными ограничениями) осуществление подобных сделок. Опасения, что создание АУ означает тотальную коммерциализацию системы образования, опровергает внесенное в законы «Об автономном учреждении» и «Об образовании»

(ст. 34) указание на то, что «образовательное учреждение может быть реорганизовано в иную некоммерческую образовательную организацию». Но, преобразованные в автономные учреждения, они сохраняют статус государственных, а их учредители – федеральные, региональные и муниципальные органы власти – право контроля и частичного распоряжения имуществом.

Автономное учреждение вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный капитал) других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя. В Законе об образовании указано, что «при реорганизации образовательного учреждения в форме преобразования, выделения филиала в самостоятельное юридическое лицо, присоединения к образовательному учреждению юридического лица, не являющегося образовательным учреждением, создании автономного образовательного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального образовательного учреждения образовательное учреждение вправе осуществлять определенные в его уставе виды деятельности на основании лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, выданных такому образовательному учреждению, до окончания срока действия этих лицензии и свидетельства».

Бюджетное учреждение не может распоряжаться своим имуществом, не имеет право самостоятельно изменить смету расходов, взять кредит в банке, выступить учредителем другого юридического лица. Поэтому учредитель бюджетного учреждения – государство или муниципалитеты – несет субсидиарную ответственность по его обязательствам, его долги погашаются учредителем.

Бюджетному учреждению принадлежит право самостоятельного распоряжения только средствами, полученными за счет внебюджетных источников. Доходы автономного учреждения (АУ) поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Собственник имущества АУ не имеет права на получение доходов от осуществления АУ деятельности и использования закрепленного за АУ имущества (ст. 2, п. 8–9).

Автономное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться своим имуществом, в том числе недвижимым, вправе с согласия собственника быть учредителем других организаций, по своему усмотрению оказывать различные услуги, причем не только образовательные.

Отказ от целевого сметного бюджетного финансирования образовательных учреждений

Отменяется не бюджетное финансирование, а его сметная форма. Она заменяется субсидиями из бюджета и государственных внебюджетных фондов, которыми учебные заведения распоряжаются самостоятельно, и субвенциями – целевыми ассигнованиями для выполнения государственного заказа на образовательные услуги населению. При этом сохраняется возможность использовать нормативное подушевое финансирование с использованием государственных именных финансовых обязательств, образовательных кредитов.

Согласно дорожной карте Агентства стратегических инициатив, не только некоммерческие организации (НКО), но и коммерческие предприниматели получают право на выполнение государственных функций в сфере образования, здравоохранения и социального обслуживания населения, получая при этом плату из регионального бюджета (до 15% его общих расходов на эти цели) и налоговые льготы. В 70 регионах они смогут управлять школами, детсадами, больницами, домами престарелых и инвалидов (в России 90% из них принадлежат государству, а в развитых зарубежных странах 90% - частным инвесторам), объектами культуры. К 2018 г. доля негосударственных организаций в финансировании образования и отдыха вырастет с 0,5 до 15%, эти организации будут осуществлять 20% расходов по территориальным программам медицинского страхования, что создаст реальную конкуренцию в этой сфере.

Муниципальные финансы

Снижение поступлений от налога на прибыль, централизации налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), рост социальных расходов существенно ухудшили состояние финансов регионов и особенно МО. Их совокупный долг к 2015 г. превысил 2 трлн. руб. Число регионов с дефицитным бюджетом в 2012-2014 гг. выросло, по данным Счетной палаты, с 67 до 77, а субъектов РФ, где долг превышает собственные доходы, – с 2 до 7 (в том числе Мордовия и Чукотка), где долг превышает 60% собственных доходов – с 18 до 37 (Ингушетия, Северная Осетия, Марий-Эл. Карелия, Вологодская, Смоленская, Рязанская, Костромская области). В общей сумме долга первое место занимают кредиты финансовых организаций (40%), далее следуют бюджетные ссуды (27%), государственные ценные бумаги (около 26%) и гарантии (7%).

Госбанк выдает кредиты для погашения долга по льготной ставке 1% годовых. Благодаря этому в России нет городов, подобных Детройту (США), который находится в процессе банкротства при долге около 18 млрд. долл. Из-за снижения конкурентоспособности автозаводов население города за 10 лет сократилось с 1,8 до 0,7 млн чел., преступность в 5 раз превышает среднеамериканский уровень, а 1/3 зданий находится в аварийном состоянии и подлежит сносу.

Важную роль в экономике МО играет Фонд развития ЖКХ. Из 37 тыс. управляющих компаний, которые с его помощью строят жилье, только 77 получили благодаря финансовой устойчивости и прозрачности, эффективности своей работы высокий рейтинг «А». Худшие результаты получены в Ингушетии, Карачаево-Черкесии, Самарской, Мурманской и Челябинской областях.

Регионы используют финансирование исследований, подготовки высококвалифицированных кадров, ведущих научных коллективов, создание центров коллективного пользования, оснащение современным оборудованием из Российского научного фонда, созданного согласно 291-ФЗ.

Ряд регионов увеличивает свои внебюджетные доходы за счет продажи или сдачи в аренду участков для строительства предприятий, логистических и рекреационных центров. Общая стоимость участков, свободных от загрязнений (8,5 млн. км2), составляет более 340 трлн долл. – в 300 раз больше российского и в 26 раз – американского ВВП. Большой доход может принести продажа водных ресурсов, потребление которых в мире растет вдвое быстрее численности населения.

Интересен опыт Волгоградской области, где создан Единый научный центр для контроля коммунальных платежей.

Итак, по результатам исследования специфики реформирования муниципального сектора экономики, с учетом направлений подъема муниципальной экономики можно сделать вывод о наличии весомого потенциала и реальных перспектив развития муниципальных образований.

Органическое сочетание справедливой конкуренции, частной инициативы и государственного регулирования – основа подъема муниципальной экономики.