Перспективы совершенствования избирательного законодательства

Стремительное развитие избирательного права, которое еще в 1988 г. находилось на периферии общественного внимания, политической системы и научных исследований, частые изменения избирательного законодательства, вызывающие дискуссии в обществе и научной среде, ставят вопрос о совершенствовании не только отдельных электоральных институтов, но и в целом избирательного права.

В настоящий момент во многих трудах по избирательному праву рассматривается проблема закрепления электоральных норм в Конституции РФ и действующий Основной закон критикуется за отсутствие в нем специального раздела, посвященного избирательной системе [см., например, 1, с. 25; 2, с. 124; 5, с. 131]. В юридической науке, например, предлагается:

закрепить в Конституции важнейшие международно-правовые стандарты избирательной системы: не только принцип свободных, но и справедливых выборов; принцип ответственности избранной власти перед народом;

восстановить в Конституции основные принципы избирательной системы для каждого вида органов власти (должностных лиц), избираемых народом. Дополнить главу 5 статьей о мажоритарной и пропорциональной системах выборов депутатов Государственной думы и о принципе представительства субъектов Федерации в федеральных представительных органах власти;

• •    подтвердить (не только для избрания Президента) такие традиционные международноправовые стандарты в сфере прав человека, как равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; возможно, уточнить в статье 32 формулировку о всеобщем избирательном праве (закрепленном в «завуалированном» виде);

• •    в Конституции России, конституциях, уставах субъектов Федерации определить принцип периодичности выборов для всех органов и должностных лиц, избираемых населением, а также принципы состязательности и альтернативности выборов;

• •    конституционно гарантировать право каждого кандидата на равную финансовую поддержку со стороны государства;

• •    конституционно определить место и роль избирательных комиссий как органов, обеспечивающих законность формирования воли избирателей [3, с. 35].

Не отрицая важность поставленных Т. Д. Зражевской и другими учеными-правоведами задач по изменению Конституции РФ в части вопросов, касающихся избирательного права, следует отметить, что в настоящий момент в юридической науке не рассматривается такая проблема, как излишние преференции в избирательном процессе, создаваемые для себя политическими партиями.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» [8, п. 4 ст. 21] закреплено обязательное участие в Центральной избирательной комиссии РФ представителей, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями в Государственной Думе, а также депутатами Думы, а положения п. 7 ст. 23, п. 8 ст. 24, п. 7 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27 данного закона обеспечивают участие не менее половины от общего числа членов иных избирательных комиссий с правом решающего голоса представителей политических партий, успешно участвовавших в выборах в представительные органы. Не отрицая потребности в общественном контроле за проведением выборов, следует отметить, что его политизация из-за политической пристрастности членов избирательных комиссий негативно сказывается на работе избирательных комиссий как и невозможность отсева профессионально непригодных к работе в этих органах кандидатов от политических партий. Общественный контроль за проведением выборов может быть обеспечен как с помощью участия в работе избирательных комиссий представителей неполитических общественных организаций, так и иными способами.

Политические партии обеспечили себе преференции и при сборе подписей в поддержку кандидата в Президенты РФ, если кандидату в Президенты РФ, выдвинутому в порядке самовыдвижения нужно собрать не менее 300 000 подписей, то выдвинутому политической партией, не участвовавшей в распределении мандатов депутатов Государственной Думы, — не менее 100 000 подписей [7, п. 1 ст. 36].

Учитывая низкий уровень политической культуры в России, не приходится надеяться на перспективы самоограничения политических партий, отмену тех преференций, которые они создали себе в рамках избирательного процесса. Поэтому введение в Конституцию норм, ограничивающих соответствующие возможности политических партий (например, запрет на участие в работе избирательных комиссий представителей политических общественных объединений), является единственной возможностью устранения этих несправедливых льгот.

Другой серьезной проблемой в избирательном праве является качество правового регулирования. Основным актом, регулирующим избирательные отношения, является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67‒ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Это — часто изменяемый (73 федеральных закона вносили в него изменения и дополнения), значительный по своему объему правовой акт, превышающий по этому показателю Трудовой, Уголовный, Арбитражный процессуальный, Гражданский процессуальный, Уголовноисполнительный, Жилищный и Семейный кодексы в отдельности. Лишь Налоговый (все части), Гражданский (все части) и Уголовно-процессуальный кодексы, а также Кодекс об административных правонарушениях имеют больший объем. Одной из причин расширения Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67‒ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» является наличие в нем большого количества норм, которые вполне могли бы носить подзаконный характер и регулироваться подзаконными актами избирательных комиссий. В качестве примера можно привести ст. 67 этого акта, регулирующего порядок составления протокола участковой комиссии об итогах голосования. Может быть серьезно сокращена глава 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», посвященная статусу избирательных комиссий и комиссий референдума, если в ней останутся только принципы и нормы, регулирующие статус избирательных комиссий в целом, а не отдельных их разновидностей, как это происходит сейчас.

Другой причиной большого объема Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» является стремление законодателя урегулировать все возможные стороны избирательного процесса, что приводит к его бюрократизации и все новым возможностям для использования так называемых «черных» технологий и административного ресурса, что можно рассматривать как недоверие законодателя к участникам избирательного процесса. Например, в рамках борьбы с экстремизмом законодатель запретил участвовать в выборах в качестве кандидатов лиц, привлекавшихся к административной ответственности за правонарушения, связанные с публичным демонстрированием нацистской символики (подп. «б» п. 3.2. ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», ст. 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях [6]). Зная реалии нашего избирательного процесса, стоит ожидать привлечение к данному виду ответственности потенциальных кандидатов незадолго до выборов. Поэтому перед наукой избирательного права стоят такие проблемы, как определение критериев того, что избирательные отношения должны регулироваться императивно и их нарушения должны влечь за собой серьезные санкции вплоть до лишения пассивного избирательного права, и когда избирательные отношения должны регулироваться законом, а когда подзаконным актом.

Также необходимо отметить, что отдельные нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», как и многих избирательных нормативных правовых актов, написаны языком мало понятным неспециалистам в сфере избирательного права, в данных актах много отсылочных норм, и для того чтобы установить содержание правого регулирования, необходимо обращаться к нескольким частям этого акта, находящимся в разных его главах.

Все это позволяет сделать вывод, что федеральное избирательное законодательство нуждается в кардинальном изменении, которое может быть произведено при принятии Избирательного кодекса РФ. Разработку данного акта можно указать как одну из важнейших задач в рамках совершенствования федерального законодательства. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» уже сейчас рассматривается некоторыми учеными как фактически кодифицированный акт, аналогичный ранее принимавшимся Основам законодательства [4]. Избирательный кодекс РФ не станет «идеальным» кодексом, как его видит теория права, поскольку не сможет регулировать все избирательные отношения в России из-за того, что избирательное право в части регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Но нашему законодательству уже известна практика существования подобных кодексов: это Кодекс РФ об административных правонарушениях, который не устанавливает все составы административных правонарушений в России, и Гражданский кодекс РФ, некоторые положения которого уточнены в федеральных законах. Проблема частого изменения законодательства может быть решена с помощью придания Избирательному кодексу РФ статуса Федерального конституционного закона, однако возможно для этого необходимо изменить Конституцию РФ.

Избирательное законодательство нуждается в значительном обновлении и данная задача может быть решена при объединении усилий законодателей, правоприменителей и юристов-правоведов.