Почему не растёт самообеспеченность бюджетов городских округов

Состояние бюджетного обеспечения городов Вологды и Череповца является особо значимым для развития региональной экономики: на их долю приходится 87% промышленного производства, 65% розничного товарооборота, 42% объёмов вводимого жилья, здесь сосредоточено 90% основных фондов, занято 63% численности работающих.

В каком же положении находятся бюджеты городских округов? Для ответа на этот вопрос обратимся к данным отчётов об исполнении городских бюджетов. Они показывают ухудшение динамики по ключевым бюджетным параметрам. Так, в период с 2011 по 2014 год обеспеченность собствен- ными доходными источниками в виде налоговых и неналоговых доходов уменьшилась на треть. Объём муниципального долга г. Вологды по итогам 2014 г. достиг 1,9 млрд. рублей, в четыре раза превысив уровень 2011 г. Прогрессирующими темпами накапливался долг бюджета г. Череповца, вообще не имевшего до 2013 г. долговых обязательств. Важно подчеркнуть, что в целом по бюджетам городских округов РФ динамика собственных доходов не изменилась (табл. 1).

Об ухудшении финансовой автономии городов свидетельствует и совпадающая отрицательная динамика важнейшего показателя управления бюджетным процессом

Таблица 1. Основные параметры бюджетов городских округов в 2011–2014 гг.

Параметры	2011	2012	2013	2014	2014 к 2011, %
г. Вологда, млн. руб.
Собственные доходы	3987,4	2875,9	3198,9	2912,1	73,0
Профицит, дефицит (-)	-328,8	-481,1	-520,1	-231,7	70,5
Муниципальный долг	535,2	1109,2	1877,7	1941,9	362,8
г. Череповец, млн. руб.
Собственные доходы	4132,4	3056,2	3181,7	2894,3	70,0
Профицит, дефицит (-)	120,5	-181,2	-246,2	-64,0	х
Муниципальный долг	0	0	501,7	601,4	х
Российская Федерация, млрд. руб.
Собственные доходы	741,7	727,0	790,3	740,2	99,8
Профицит, дефицит (-)	-31,3	-31,0	-43,4	-38,4	122,7
Муниципальный долг*	215,5	245,3	288,9	313,2	145,3
* В целом по всем уровням муниципальных образований. Источники: данные Минфина РФ [7]; Федерального казначейства [8]; отчётов об исполнении бюджетов городов Вологды [9] и Череповца [11]; расчёты автора.

– обеспеченности собственными доходами в расчёте на одного жителя. В 2010–2012 гг. среднегодовые темпы роста данного показателя составили 99% против 10–20% в 2000–2009 гг., причём пик падения пришёлся на 2012 год (рис. 1).

Абсолютный объём собственных доходов на душу населения в городе Вологде в 2014 г. был ниже, чем во многих административных центрах Северо-Западного федерального округа и соседних регионов. По данному показателю отставал и «город-металлург» Череповец от своих аналогов – Липецка и Челябинска (рис. 2).

В чём же причина сложившейся ситуации, почему состояние городских бюджетов сегодня характеризуется дестабилизацией? Возможно, в её основе лежат экономические факторы? Однако официальные статистические данные опровергают это предположение. В 2012–2014 гг. экономика городов динамично развивалась, не созда- вая очевидных угроз для снижения налогового потенциала: ключевые макроэкономические показатели демонстрировали повышающую динамику (табл. 2).

Более детальное исследование структуры налоговых платежей, поступающих в бюджеты городов, показало резкие изменения динамики профилирующего доходного источника – налога на доходы физических лиц (НДФЛ). В 2014 г. при росте среднемесячной заработной платы на 30% объём сборов этого платежа не составил и половины объёма поступлений в 2011 г. Существенно снизилась роль НДФЛ в формировании собственных бюджетных ресурсов: доля налога в объёме собственных доходов уменьшилась с 46–54% до 30–36% соответственно (табл. 3).

Поступления НДФЛ в бюджеты городских округов России, в отличие от Вологодской области, за указанный период уменьшились в среднем только на 7%.

Рисунок 1. Динамика среднегодовых темпов роста подушевой обеспеченности собственными доходами бюджетов городских округов Вологодской области в 2000–2014 гг., %

В среднем В среднем В среднем 2010       2011       2012       2013       2014

за 2000-    за 2005-    за 20102004       2009       2014

— ♦ — г. Вологда   —•— г. Череповец

Источники: данные отчётов об исполнении бюджетов городов Вологды и Череповца; Росстата [12]; расчёты автора.

Рисунок 2. Обеспеченность городских округов РФ собственными доходами бюджета в 2014 г., руб. на душу населения

Источник: расчёт автора по данным Росстата.

Таблица 2. Основные макроэкономические показатели городских округов Вологодской области в 2011–2014 гг.

Показатели	2011	2012	2013	2014	2014 к 2011, %
г. Вологда
Индекс промышленного производства, в % к предыдущему году	115,0	97,4	103	140,9	141,4
Оборот розничной торговли, млрд. руб.	33,3	45,1	48,1	53,2	159,8
Ввод жилья, тыс. кв. м общей площади	140,6	144,6	164,5	183,8	130,7
г. Череповец
Индекс промышленного производства, в % к предыдущему году	103,1	100,6	102,0	103,5	106,2
Оборот розничной торговли, млрд. руб.	31,3	38,6	41,4	43,8	140,0
Ввод жилья, кв. м общей площади	110,1	63,0	97,1	138,5	125,8
Источники: данные Росстата; официальных сайтов городов Вологды и Череповца; расчёты автора.

Таблица 3. Поступления НДФЛ в бюджеты городских округов в 2011–2014 гг.

Показатели	2011	2012	2013	2014	2014 к 2011, %
г. Вологда
Среднемесячная заработная плата, тыс. руб.	20,7	23,1	25,5	26,7	129,0
НДФЛ, млн. руб.	1850,4	997,0	1091,9	872,8	47,2
Доля в собственных доходах, %	46,4	34,7	34,1	30,0	-16,4 п.п.
г. Череповец
Среднемесячная заработная плата, тыс. руб.	26,4	29,6	32,4	34,3	129,9
НДФЛ, млн. руб.	2247,9	1231,8	1272,4	1046,3	46,5
Доля в собственных доходах, %	54,4	40,3	40,0	36,1	-18,3 п.п.
Российская Федерация
НДФЛ, млрд. руб.	361,9	376,9	420,3	337,0	93,1
Доля в собственных доходах, %	48,8	51,8	53,2	45,5	-3,3 п.п.
Источники: данные Росстата; Федерального казначейства; отчётов об исполнении бюджетов городов Вологды и Череповца; расчёты автора.

Поскольку НДФЛ является основным инструментом регулирования межбюджетных отношений на уровне «регион – муниципалитет», причины снижения его фискальной функции следует искать в действующей межбюджетной политике.

Надо сказать, что в результате межбюджетной реформы, проведённой в России в начале 2000-х гг., бюджеты городов остались без половины собственных налогов, которые были изъяты в бюджеты вышестоящих уровней (табл. 4).

В последующие годы региональные власти проводили по аналогии с федеральными властями централизацию бюджетных доходов, сокращая нормативы отчислений налогов в городские бюджеты. В результате из всего объёма налоговых и неналоговых платежей, собранных, например, на территории г. Вологды, в городскую казну в 2014 г. было зачислено 9% против 28% в 2010– 2011 гг. (рис. 3). Нельзя не подчеркнуть, что снижение нормативов доходов, распределённых в бюджет города, происходило на фоне растущих поступлений платежей.

По данным Контрольно-счётной палаты г. Вологды [10], в 2014 г. нормативы распределения собранных в городе доходов в вышестоящие бюджеты составляли: в областной бюджет – 35,2%; в бюджеты государственных внебюджетных фондов – 32,8%; в федеральный бюджет – 22,8%.

Отбирая у городов львиную долю бюджетных ресурсов, государство перекладывало на местные власти всё большую часть полномочий федеральных и региональных властей. В 2014 г. половину расходов бюджетов городских округов Вологодской области составляли делегированные полномочия органов публичной власти вышестоящего уровня, что ограничило возможности для выстраивания собственной бюджетной политики. В период с 2008 по 2014 год делегированные полномочия выросли в 3 раза, а со-финансирование обязательств перед населением городов из федерального и регионального бюджетов в виде субсидий уменьшилось в 1,8 раза (табл. 5).

Таблица 4. Структура налоговых доходов бюджета г. Вологды в 1999, 2005 и 2014 гг.

Налоговые доходы	1999		2005		2014
	Млн. руб.	%	Млн. руб.	%	Млн. руб.	%
Всего	771,5	100,0	1885,9	100,0	1894,1	100,0
Налог на прибыль организаций	131,1	17,0	98,6	5,2	0	0
Налог на доходы физических лиц	213,4	27,7	1014,3	53,8	872,8	46,1
Налог на добавленную стоимость	57,3	7,4	0	0	0	0
Акцизы	65,6	8,5	190,4	10,1	4,4	0,2
Налог с продаж	27,9	3,6	0	0	0	0
Налоги на совокупный доход	17,6	2,3	125,7	6,7	296,8	15,7
Налоги на имущество	82,6	10,7	419,2	22,2	661,8	34,9
Платежи за пользование природными ресурсами	14,0	1,8	0	0	0	0
Государственная пошлина	2,1	0,3	22,4	1,2	58,3	3,1
Местные налоги и сборы*	149,3	19,4	0	0	0	0
Прочие налоги, пошлины и сборы	10,6	1,3	0	0	0	0

* Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, целевой сбор на содержание милиции, благоустройство территории и нужды образования, налог на рекламу, плата за выдачу патента.

Источники: данные отчётов об исполнении бюджета г. Вологды; расчёты автора.

Рисунок 3. Структура распределения налоговых и неналоговых доходов, поступивших с территории г. Вологды в 2010–2014 гг., млрд. руб.

□ Доходы, поступившие в вышестоящие бюджеты □ Доходы, поступившие в городской бюджет

* В скобках указан удельный вес доходов, зачисленных в уровни бюджетной системы, в общем объёме поступивших доходов.

Источники: данные Контрольно-счётной палаты г. Вологды; отчётов об исполнении бюджета г. Вологды; расчёты автора.

Таблица 5. Расходы бюджетов городских округов на выполнение делегированных полномочий в 2008–2014 гг., млрд. руб.

Показатели	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2014 к 2008, %
Вологодская область
Делегированные полномочия	2,55	2,59	2,87	3,06	3,99	4,45	6,95	272,7
Уд. вес в общих расходах, %	21,0	26,8	24,0	23,1	30,3	33,3	48,1	+27,1 п.п.
Субсидии	2,45	1,05	1,79	1,65	2,37	1,87	1,39	56,8
Российская Федерация
Делегированные полномочия	210,5	230,3	256,6	295,2	386,6	400,3	549,7	261,1
Уд. вес в общих расходах, %	17,4	19,3	19,8	19,9	25,1	24,1	31,8	+14,4 п.п.
Субсидии	206,9	198,1	222,8	254,2	279,3	316,6	293,3	141,8
Источники: данные Федерального казначейства; расчёты автора.

Отметим, что при равнозначном росте делегированных расходов в целом по городским бюджетам РФ субсидиарное финансирование увеличилось в 1,4 раза. Такая тенденция даёт основание предполагать, что проблему дисбаланса бюджетной системы Вологодской области региональные власти решали постепенно устраняясь от участия в тех или иных направлениях развития местных территорий.

О снижении фискальной автономии городов свидетельствует и понижающая динамика показателя сбалансированности бюджета собственными ресурсами. Если в 1999 г. городские власти могли полностью обеспечивать расходные обязательства собственными доходами, то в 2014 г. – только на 72–84% (рис. 4).

В 2012 г. новацией межбюджетного регулирования в Вологодской области стала

Рисунок 4. Показатель сбалансированности бюджетов* городских округов Вологодской области в 1999–2014 гг., %

— ♦ — г. Вологда   —•— г. Череповец

* Рассчитан как отношение собственных доходов бюджета к расходам за минусом субвенций.

Источники: данные отчётов об исполнении бюджетов городов Вологды и Череповца; расчёты автора.

Рисунок 5. Структура распределения НДФЛ, поступившего с территории городских округов Вологодской области в 2014 г., млн. руб.

D Региональныйбюджет П Бюджетгорода

Источники: данные Департамента финансов Вологодской области [14]; расчёты автора.

замена дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов дифференцированными нормативами отчислений от НДФЛ. При этом замена производилась главным образом за счёт изъятия части НДФЛ из бюджетов городов

Вологды и Череповца, что и послужило решающим фактором падения собственных доходных источников. Так, в 2014 г. в бюджетах городских округов осталось лишь 16% общего объёма сборов подоходного налога (рис. 5).

По нашему мнению, бюджетный манёвр не имел должного эффекта, хотя на первый взгляд усилия региональных властей по снижению дотационности муниципалитетов достигли своей цели. С 2012 года, в котором были скорректированы принципы межбюджетного взаимодействия, доля безвозмездной финансовой помощи в доходах бюджетов муниципальных районов уменьшилась с 82 до 72%, но это всё ещё очень высокий уровень (среднероссийский показатель составляет 77%). К тому же после снижения доли трансфертов в 2012–2013 гг. в последующие два года наблюдалось её повышение. Одновременно безвозмездные поступления в городские бюджеты увеличились с 38 до 55%. Следовательно, общего заметного снижения трансфертозави-симости местных бюджетов не произошло (рис. 6).

Кроме того, изъятие доходов у городов искусственно лишает другие муниципальные образования стимулов к изысканию дополнительных доходов своих бюджетов, поскольку минимум средств для решения вопросов местного значения они получат в любом случае. В течение 2012–2014 гг. налоговые доходы бюджетов муниципальных районов Вологодской области увеличились на 80% по сравнению с 2011 г., преимущественно за счёт передачи подоходного налога, поскольку другие источники показывали понижающую динамику (табл. 6).

Новый режим межбюджетного регулирования не способствовал и каким-то ощутимым сдвигам в экономическом развитии муниципалитетов районного звена: за 2011–2014 гг. доля районов в объёме отгруженной продукции предприятий обрабатывающей промышленности региона

Рисунок 6. Удельный вес межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов Вологодской области в 2011–2015 гг., %

— ♦ — Городские округа

—•— Муниципальные районы

—*— Всего по муниципальным образованиям

Источники: данные Федерального казначейства; расчёты автора.

Таблица 6. Поступления налоговых доходов в бюджеты муниципальных районов Вологодской области в 2011–2014 гг., млн. руб.

Налоговые доходы	2011	2012	2013	2014	2014 к 2011, %
Всего	2055,7	4298,4	4203,9	3677,2	178,9
Налог на доходы физических лиц	1310,5	3370,1	3113,4	3173,0	242,1
Налоги на совокупный доход	403,2	504,8	554,2	357,9	88,8
Налоги на имущество	220,8	401,1	508,9	0	х
Государственная пошлина	120,7	22,4	27,4	34,6	28,7
Источники: данные Федерального казначейства; расчёты автора.

Рисунок 7. Структура объёма отгруженной продукции обрабатывающей промышленности Вологодской области в 2011–2014 гг., млрд. руб.

□ Городские округа □ Муниципальные районы

* В скобках указана доля в общем объёме отгрузки. Источники: данные Росстата; расчёты автора.

не составляла и 12% (рис. 7). Таким образом, основными локомотивами его экономического роста продолжали оставаться городские округа.

Бюджеты городских округов на 2016 год не содержат заметных признаков спада бюджетной напряжённости (табл. 7).

Так, в бюджете г. Вологды будет прервана возобновившаяся в 2015 г. положительная динамика собственных доходов: в 2016 г. проектируется их снижение на 13%. Прироста собственных доходных источников не планируется и в бюджете г. Череповца. Одновременно с падением и стагнацией собственных доходов предусматривается уменьшение субвенций из вышестоящих бюджетов на 20–30%, что создаёт угрозу нефинансирования делегированных полномочий.

Муниципальный долг сократится, но долговая нагрузка бюджета г. Вологды будет оставаться существенной, составив более половины объёма собственных доходов .

Таблица 7. Прогнозные параметры бюджетов городских округов Вологодской области на 2016 г., млн. руб.

Параметры	г. Вологда				г. Череповец
	2014, факт	2015, оценка	2016, прогноз	2016 к 2015, %	2014, факт	2015, оценка	2016, прогноз	2016 к 2015, %
Собственные доходы	2912,1	3253,9	2842,3	87,3	2894,3	3103,0	3103,5	100,0
Субвенции	3543,1	3368,1	2346,1	69,7	3406,2	3216,1	2494,8	77,6
Расходы	7593,2	7728,4	6062,2	78,4	6866,2	6902,6	6018,2	87,2
Дефицит	-231,7	-295,2	-150,4	50,9	-64,0	-112,8	-77,1	68,4
Муниципальный долг	1941,9	1800,0	1538,4	85,5	601,4	679,2	643,5	94,7
К собственным доходам, %	66,7	55,3	54,1	-1,2 п.п.	20,8	21,9	20,7	-1,2 п.п.

Источники: данные отчётов об исполнении бюджетов городов Вологды и Череповца за 2014 г.; утверждённых городских бюджетов на 2015 г.; проектов городских бюджетов на 2016 г.; расчёты автора.

Рисунок 8. Динамика расходов бюджетов городских округов Вологодской области в 2007–2016 гг., млрд. руб.

— ♦ — г. Вологда    —•— г. Череповец

Источники: данные отчётов об исполнении бюджетов городов Вологды и Череповца за 2007–2014 г.; утверждённых городских бюджетов на 2015 г.; проектов городских бюджетов на 2016 г.

Ожидаемое снижение дефицита будет достигнуто ценой сокращения расходов в бюджете г. Вологды на 22%, г. Череповца – на 13%. Если бы поступления НДФЛ сохранились хотя бы на уровне 2011 г., то городским властям не пришлось бы осуществлять масштабный секвестр расходов на социально-экономическое развитие своих территорий. По прогнозам, расходы бюджета г. Вологды в 2016 г. даже в текущих ценах не достигнут уровня 2011 г., а расходная часть бюджета г. Череповца окажется ниже, чем в 2007 г. (рис. 8).

Одним из самых негативных последствий снижения бюджетной самообеспеченности городов стало сокращение капитальных вложений – другими словами, бюджета развития: в 2014 г. бюджетные инвестиции в г. Вологде сократились до 1,4 млрд. рублей против 3,6 млрд. рублей в 2012 году В проекте бюджета г. Череповца на 2016 году финансовое обеспечение муниципальной инвестиционной программы заложено со снижением к уровню 2015 году на 70 млн. рублей, или более чем на 20%.

Итоги проведённого анализа позволяют заключить, что за годы рыночных реформ в России так и не была решена одна из ключевых задач бюджетной политики – формирование объективной и эффективной системы распределения доходов между уровнями публичной власти. В результате при решающем вкладе городов в развитие территориальной и национальной экономики источники для саморазвития у них минимальные.

Так, в 1999–2014 гг. два крупнейших города Вологодской области производили в среднем около 90% промышленной продукции, а их доля в консолидированном бюджете региона уменьшилась с 35 до 12,5%, причём отчётливо прослеживалась связь между периодами проведения реформ и снижением финансовой автономии городов (рис. 9).

При этом доля собственных доходов городских бюджетов в валовом региональном продукте Вологодской области за годы реформ уменьшилась с 4,5 до 1,5%, следовательно, Вологда и Череповец практически не получили никаких положительных эффектов в части изменения доходов своих бюджетов от роста региональной экономики, который был обеспечен преимущественно за счёт этих городов .

Рисунок 9. Доля городских округов в промышленном производстве и собственных доходах консолидированного бюджета Вологодской области в 1999–2014 гг., %

2003     2005*    2009**     2014

■ __ ■ Промышленное производство

■ __ ■ Консолидированный бюджет

—*— Собственные доходы бюджетов городов к ВРП, %

* Период проведения межбюджетной реформы и подготовки к проведению реформы местного самоуправления.

** Период проведения реформы местного самоуправления.

Источники: данные Федерального казначейства; Росстата; отчётов об исполнении бюджетов городов Вологды и Череповца; расчёты автора.

Безусловно, необеспеченность бюджетными ресурсами базовых потребностей населения муниципалитетов низшего звена усиливает нагрузку на региональный бюджет: ежегодно более трети его расходов направляется на финансовую помощь местным бюджетам.

Нельзя отрицать и того, что сегодня многие муниципалитеты нижестоящего уровня не выживут без перераспределения части доходов из городов в районы и поселения. Но вопрос в том, какую часть собранных доходов следует забирать у городов. Ведь только в 2014 году из-за недопоступившего в казну подоходного налога городские власти Вологды и Череповца не смогли направить 10 млрд. руб. на решение социальных задач, ремонт дорог, расселение ветхого жилья, а также других вопросов жизнеобеспечения.

Представляется, что в распоряжении городов должно оставаться не менее половины всех собираемых доходов, а потери региональных бюджетов необходимо компенсировать за счёт пересмотра действующей бюджетно-налоговой политики, прежде всего системы перераспределения налогов в пользу субъектов РФ, а не федерального центра. Конкретные предложения в этом направлении получили отражение в ряде работ представителей экспертного и научного сообщества [2, 3, 4, 5, 13].

На наш взгляд, требуются другие подходы к межбюджетной политике, учитывающие интересы всех участников бюджетного процесса. Города, прежде всего административные центры, должны быть на законодательном уровне выделены из общего ряда муниципальных образований в силу их особой значимости для социально-экономической жизни регионов, а стратегии и генеральные планы развития городов должны иметь достаточное и стабильное бюджетное обеспечение. К сожалению, действующая система бюджетирования городов пока не ориентирована на будущее развитие страны и её территорий.