Подходы к формированию классификатора видов разрешенного использования в российских мегаполисах

Проблемы совершенствования земельного и градостроительного законодательства являются наиболее актуальными для органов местного самоуправления. С одной стороны, эффективная муниципальная земельная политика будет способствовать росту доходной базы местного бюджета, с другой – принятая в городе концепция градостроительного развития, формируемая генеральным планом и правилами землепользования и застройки, окажет влияние на все сферы социально-экономического развития города. Именно поиск баланса между краткосрочным и долгосрочным экономическим эффектом от использования земельных участков должен стать приоритетной задачей муниципалитетов.

Важной операционной категорией в процессе реализации муниципальной земельной политики является «разрешенное использование земельного участка», интерпретация которого в законодательстве отсутствует, а в научном сообществе неоднозначна.

Так, А.А. Высоковский считал, что категория «разрешенное использование» определяет виды деятельности, которые закреплены в соответствующей статье правил землепользования и застройки применительно к конкретной территориальной зоне и при этом не противоречат иным законодательным, техническим требованиям и сервитутам [1, с. 68]. Вместе с тем современное законодательство устанавливает виды разрешенного использования на федеральном уровне, что делает более актуальным определение, предложенное А.П. Анисимовым, в котором разрешенное использование земельного участка рассматривается как совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии с регламентом либо в ином порядке, предусмотренном законодательством [2, с. 33].

Определив категориальную значимость понятия, обозначим основные проблемы его правоприменения, которые должны были исчезнуть с принятием нового классификатора видов разрешенного использования.

Многообразиеподходовкклассификации видов разрешенного использования приводило к разночтениям в правоустанавливающих и правоудостоверяющих документах и, как следствие, к отказу в постановке на кадастровый учет соответствующих земельных участков (см. [3, с. 70]). Практика также выявила разногласия норм Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон № 221-ФЗ) и Закона Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4696-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» (далее – Закон № 4696-1). Так, в Законе № 4696-1 установлены виды разрешенного использования для земельных участков без учета требований к предельным размерам таких участков, то есть граждане имеют право на приобретение участка любой площади. Вместе с тем в Законе № 221-ФЗ установлено, что необходимой характеристикой земельного участка является вид разрешенного использования, которому соответствуют предельные параметры, установленные в правилах землепользования и застройки. Таким образом, с гражданско-правовой точки зрения нарушаются права граждан на владение земельным участком большей площади, установленные в Законе № 4696-1 (см. [3, с. 69]) (подробнее см. [3, с. 69]).

Указанные правовые проблемы обусловили необходимость разработки классификатора видов разрешенного использования [11] (далее – Классификатор), утверждаемого федеральными органами исполнительной власти. По мнению А.А. Борисова, Классификатор – это абстрактный реестр видов разрешенного использования, который не привязан ни к территориальным зонам, ни тем более к конкретным земельным участкам [4, с. 97], что приводит к возникновению проблемы толкования его юридической значимости при разработке правил землепользования и застройки (далее также – Правила).

Вместе с тем Правила разрабатываются муниципалитетами в целях создания условий для устойчивого развития территорий, сохранения культурного наследия, обеспечения прав и законных интересов граждан и организаций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования [5, ст. 30]. Ограничение свободы муниципалитетов в формировании перечня видов разрешенного использования, а также в решении иных вопросов, связанных с зонированием, может привести, по мнению Д.А. Ламерта, к потере органами местного самоуправления контроля над формированием налоговой базы муниципального образования [6, с. 109]. Отчасти это является причиной того, что в большей части муниципальных образований правила землепользования и застройки не утверждены, а в отсутствие Правил решение об изменении видов разрешенного использования принимается постановлением главы администрации, что существенно упрощает эту процедуру, сохраняя самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении земельными участками. Таким образом, мнения исследователей расходятся не только в отношении правового статуса Классификатора, но и в отношении необходимости его введения.

Автор настоящей статьи придерживается мнения о том, что вопросы управления недвижимостью должны решаться децентрализовано, и с осторожностью относится к идее единого Классификатора, однако здесь можно согласиться с позицией Е.Л. Мининой [7, с. 66] – при введении в действие подобного документа требуется пересмотреть порядок изменения видов разрешенного использования, в частности, упростить его на определенный срок.

Так, для внесения изменений в перечень условно разрешенных видов использования земельного участка, которые при определенном подходе к формированию их перечня наиболее интересны инвесторам (по такому принципу построены, например, градостроительные регламенты в городе Санкт-Петербурге), требуется проведение публичных слушаний. Но вместе с тем отсутствует требование о получении согласия правообладателя, что может создать возможность для нарушения прав собственников земельного участка.

Каким может быть подход к формированию Классификатора? Этот вопрос, помимо всего прочего, связан с еще одной проблемой, обсуждаемой исследователями, а именно как соотносятся между собой ин- ституты «категория земель» и «разрешенное использование земельного участка»?

По мнению Е.Л. Мининой [7, с. 66], здесь возможны несколько вариантов:

• 1)    виды разрешенного использования могут стать институтом, применяемым только по отношению к земельным участкам под перспективную застройку;

• 2)    виды разрешенного использования могут служить инструментом уточнения понятия «категория земель», не вступая в явное противоречие с ним;

• 3)    категории земель могут быть заменены видами разрешенного использования.

В этой части автор настоящей статьи согласен с законодателем, который при разработке Классификатора занял позицию сохранения и категорий земель, и видов разрешенного использования. Отметим, что новый Классификатор активно обсуждался как в научном сообществе, так и застройщиками, высказывались и критические замечания.

Соотнесем принципы, заложенные при формировании разделов Классификатора с подходами к формированию перечня видов разрешенного использования, закрепленными в правилах землепользования и застройки крупных российских городов в настоящее время.

По мнению М.В. Бочарова [8], принципами формирования классификатора стали:

• 1)    юридическая значимость, определяемая в зависимости от ограничений оборота земель и некоторых особенностей предоставления земельных участков;

• 2)    значимость раздела Классификатора в налоговом и имущественном значении;

• 3)    соответствие установленным категориям земель;

• 4)    преемственность с ранее используемыми классификаторами;

• 5)    пригодность классификатора для различных целей.

Сквозной нитью через предлагаемые критерии проходит принцип удобства Классификатора для целей расчета налогооблагаемой базы. В частности, в уточнение второго принципа пояснено, что разграничение разделов основано на различиях ставок налогообложения, принятых льготных режимов, а также на учете особого регулирования по арендным ставкам для некоторых видов деятельности. В комментариях к четвертому и пятому принципам сказано, что основные цели Классификатора – упрощение оценки кадастровой стоимости и ведения кадастрового учета. Но нигде не раскрывается принцип устойчивого развития территорий муниципальных образований, являющийся принципом градостроительного законодательства, лейтмотивом правил землепользования и застройки, о чем мы уже упоминали. Таким образом, ориентация исключительно на совершенствование процесса налогообложения является одним из основных недостатков Классификатора.

Существующие перечни видов разрешенного использования, закрепленные в градостроительных регламентах крупных городов, в большей мере отражают парадигму устойчивого развития, чем предлагаемый Классификатор. Этот тезис четко прослеживается при критическом анализе видов разрешенного использования, установленных для жилых зон.

Так, в большинстве случаев принципом разграничения видов разрешенного использования является не функциональное назначение жилых домов, предлагаемое Классификатором, а этажность зданий в пределах территориальной зоны. Подобный подход реализован в градостроительных регламентах Воронежа, Екатеринбурга, Самары и других крупных городов. Причем в своих перечнях города ориентируется не только на существующую, но и на перспективную застройку. Например, в Правилах землепользования и застройки города Новосибирска указан такой вид разрешенного использования, как «26–50 этажные дома, в том числе с помещениями общественного назначения и автостоянками», хотя подобных жилых домов в городе единицы. Предлагаемая Классификатором категория «многоэтажная жилая застройка» без ограничения ее верхнего предела фактически не даст муниципалитетам возможность регулировать этажность в пределах одной территориальной зоны и сохранить ориентацию на центр города с мало- и среднеэтажной застройкой и многоэтажную периферию, как это делается, например, в Ростове-на-Дону.

Другая проблема, возникающая, например, при адаптации к новому Классификатору перечня видов разрешенного использования города Уфы, – невозможность дифференцировать требования о нахождении земельного участка в историческом центре или вне его пределов. Фактически такие виды разрешенного использования, как «многоквартирные дома выше 6-ти этажей за пределами исторической части города», «многоквартирные дома 2–9 этажей в пределах исторической части города», «многоквартирные дома свыше 5 этажей за пределами исторической части города» сложно отнести к какой-либо из предлагаемых Классификатором категорий.

Не оправдан, с точки зрения автора настоящей статьи, вводимый Классификатором раздел «передвижное жилье». Во-первых, из всего многообразия существующих видов разрешенного использования в этот раздел попадают только кемпинги, во-вторых, это не самый востребованный вид использования 1.

Примечательно, что для всех видов разрешенного использования в Классификаторе установлена возможность строительства линейных объектов, инженерных и защитных сооружений, в то время как в перечнях видов разрешенного использования таких городов, как Ростов-на-Дону, Уфа, Санкт-Петербург, каждый вид инженерного сооружения является отдельным видом разрешенного использования. Подход Классификатора с позиции разграничения прав собственности на подобные объекты непрактичен. По мнению М.В. Бочарова [8], это упростит структуру градостроительных регламентов правил землепользования и застройки. Однако, на наш взгляд фактическая польза этого нововведения в большей степени заключается в снижении нагрузки органов кадастрового учета по обработке заявлений на смену видов разрешенного использования в связи со строительством линейного объекта.

Следует отдельно рассмотреть вопрос о введении такого вида разрешенного использования, как «садоводство», и соотнести его с видом «малоэтажная жилая застройка». Например, в перечне видов разрешенного использования в Перми вид «садоводство» также подразумевает строительство на участке дачного домика и иных хозяйственных построек без возможности прописки в таких домах, за исключением случаев дачной амнистии. Согласно письму Министерства экономического развития Российской Федерации № Д23и-3029 любой садовый участок, на котором находится дачный дом, будет относиться к виду разрешенного использования «малоэтажная жилая застройка» [12]. Таким образом, режим налогообложения на большинстве дачных участков при адаптации перечней к новому Классификатору изменится, что увеличит налоговую нагрузку на жителей города.

В заключение отметим, что основным недостатком подхода, использованного при разработке нового Классификатора, является ориентация на упрощение налогообложения. Этим недостатком обусловлен и ряд сложностей, которые возникнут при адаптации существующих правил землепользования и застройки к Классификатору, часть из которых выявлена автором настоящей статьи. Диктуемая градостроительным законодательством парадигма устойчивого развития, которая присутствует на уровне идеологии формирования перечней видов разрешенного использования в российских городах, позволяет каждому городу фор- мировать перечень, который максимально будет удовлетворять потребностям его социально-экономического развития. Таким образом, для придания Классификатору реальной практической значимости необходимо либо расширить перечень видов разрешенного использования, руководствуясь практикой российских мегаполисов, либо более четко определить особенности его правоприменения в некоторых случаях. Положения проекта изменений в Классификатор, пока не утвержденного Министерством экономического развития Российской Федерации, свидетельствуют о намерениях органов власти пойти по первому пути, то есть уточнить и расширить предлагаемый перечень видов разрешенного использования.