Подзаконные нормативные правовые акты органов земского самоуправления во второй половине XIХ века как источник изучения их социальной деятельности (на материалах Царицынского уезда Саратовской губернии)

В современной общественной модели важным субъектом социальной политики, наряду с государством, является местное самоуправление. Сложный, многовариантный процесс формирования и совершенствования социальных функций органов местного самоуправления(далее – МСУ) требует учета разнообразных факторов историко-правового, административно-организационного, территориального, ментального характера. Поэтому необходим всесторонний анализ как положительного, так и негативного опыта социальной деятельности российского местного самоуправления на разных этапах его развития.

Интерес к деятельности земских органов управления в отечественной историко-правовой науке возник уже в первые десятилетия после их учреждения. Оценку политико-правового положения земств давали в своих трудах В.П. Безобразов [1], А.Д. Градовский [2], М.М. Ковалевский [3] и другие известные государствоведы дореволюционной России. Практический опыт деятельности земств исследовали многие авторы, из которых особо следует отметить обобщающие работы Я.В. Абрамова [4], И.П. Белоконского [5], Б.Б. Веселовского [6].

Социальная деятельность земств находит отражение в достаточно многочисленных современных исследованиях. Вниманиеуделяется и ряду аспектам нормотворческого обеспечения этой деятельности, например, в работах С.С. Симоновой [7] П.А. Шахринова [8].

Однако, подзаконные акты земств как источник изучения процессов их нормотворчества и социальной деятельности, на наш взгляд, пока не нашли достаточного освещения в науке. Цель нашей работы – на основе анализа нормативно-правовых актов органов земского самоуправления Царицынского уезда Саратовской губернии охарактеризовать социальную политику земств с точки зрения ее целеполагания, финансового, организационного, кадрового обеспечения и практических результатов. Основным методом изучения послужил контент-анализ нормативных актов земских собраний в сочетании с проблемно-хронологическим подходом.

Буржуазные реформы 1860-х – 1870-х годов стали очередным этапом в развитии социальных функций российского государства. В результате создания системы местного самоуправления появился новый субъект социальной деятельности – земские учреждения. Можно утверждать, что государство делегировало им часть своих функций по улучшению условий жизни населения в провинции, правда, не создав достаточной нормативно-правовой базы для их социальной политики, включая ее административные, организационные, финансовые аспекты. К этому следует прибавить всесторонний бюрократический контроль государственных органов над социально-хозяйственной деятельностью земств, который оправдывали даже представители прогрессивно настроенной либеральной интеллигенции, например, Б.Н. Чичерин [9].

Условия социальной деятельности многих земств осложнялись также отсталой хозяйственной и социальной инфраструктурой многих территорий страны. К таким относилась и Саратовская губерния. Ее местоположение оценивалось как далеко не самое удобное для проживания и ведения сельского хозяйства. К примеру, в статистическом очерке «Хозяйственная статистика России» отмечалось, что Волжская калмыцкая степь отличается «солончакоглинистою сухою почвою, имея местами реки и степные озера с худою водою». Только низменности берегов Волги «покрыты мелким лесом, плодоносны» [10]. Земледелие сталкивалось с постоянными нашествиями грызунов, саранчи, частыми засухами.

Царицынский уезд был самым южным и малонаселенным из 10-ти уездов губернии. В конце 1860-х гг. в нем остро стояли вопросы транспортного сообщения, местной торговли, медицинского обслуживания. На примере документов Царицынского Уездного Земского Собрания проанализируем нормативные, административно-организационные, кадровые аспекты социальной политики земств в первые пореформенные годы.

Председателем на заседаниях был уездный предводитель дворянства, гласный Святослав Святославович Скибиневский. В заседаниях принимали участие гласные: от землевладельцев 2 человека; от города 7 человек, в том числе один член городской Управы; от сельских обществ 3 человека и один представитель «от государственных имуществ» [11, с.6].

Обзор протоколов заседаний и постановлений Земского собрания позволяет выделить ряд ключевых проблем, ставших объектом обсуждения и принимаемых решений.

Уничтожение грызунов и вредных насекомых на полях было крайне необходимо, но основным препятствием здесь служили финансовые проблемы. Организации истребления вредителей централизованно, засчет местного самоуправления, препятствовало отсутствие средств, поэтому населению вменялось в обязанность принимать меры самостоятельно. В сентябре 1868 года гласные, заслушав отчет, предоставленный Царицынской Земской Управой, осудили ее решение штрафовать землевладельцев, не истребивших на своих участках положенного числа сусликов, поскольку наложение штрафов так и не было подкреплено соответствующим решением Правительства. В свою очередь, Земское Собрание вынесло постановление обязать всех землевладельцев уезда, города и посада, а также казаков Астраханского казачьего войска и колонистов колонии Сарепта в подтверждение своей борьбы с грызунами предоставлять в Земскую управу по одному суслику с трех десятин земли, а крестьянские общества – по 30 сусликов с каждой ревизской души [11, с.9].

Царицынский уезд постоянно испытывал транспортные проблемы, что мешало его экономическому развитию. На одном из заседаний Царицынского Уездного Земского Собрания гласные изучили телеграмму председателя Комитета Грязе-Борисоглеб-ской железной дороги Содомцева с предложением о продолжении железнодорожного пути до Царицына и создании Борисоглебско-Царицынской железной дороги. Проблема заключалась в предоставлении земли под ее строительство. Гласные, после обсуждения вопроса и голосования, большинством голосов постановили, что город Царицын и казаки Астраханского войска могут предоставить эти земли безвозмездно, но при условии аналогичной гарантии Борисоглебского земства [11, с.10]. По решению Царицынского Уездного Земского Собрания, один из гласных, Иван Васильевич Мельников, был уполномочен присутствовать на заседаниях Борисоглебского Уездного Земского Собрания при обсуждении вопросов железнодорожного строительства и действовать от имени Царицынского Земства «по собственному усмотре-нию»[11, с.10]. В результате в 1868 году был проведен второй участок железнодорожной линии, соединивший Борисоглебск и Царицын, который проходил через земли Области Войска Донского.

Одним из существенных недостатков нормативно-правового регулирования деятельности земств была недостаточная проработанность в государственных актах механизма налогообложения. Поэтому вопрос собираемости земских сборов – основного источника финансирования земств, неоднократно обсуждался на заседаниях Царицынского Уездного Земского Собрания. В Постановлении № 5/1 от 12 сентября 1868 года отмечалось, что оценка недвижимых иму-ществ в Царицыне и уезде «вот уже три года не может быть приведена в положительную ясность». В связи с этим гласные приняли решение обратиться к Правительству с предложением законодательно закрепить обязанность владельцев недвижимого имущества в установленные земствами сроки предоставлять сведения о своем имуществе, а за неисполнение этого дать земствам право взимать штраф в размере 1 % с каждого рубля оцененного земской комиссией имущества.

В то же время, обсуждая проблему накопившейся большой недоимки по земскому уездному сбо- ру, гласные пришли к выводу, что основная причина этому – правительственное решение 1867 года о переложении всех повинностей в денежную форму, что особо тяжело в период, когда материальное положение Царицынского уезда из-за продолжительных неурожаев находится «в незавидном состоянии». В результате было решено обратиться к Правительству с ходатайством о преобразовании денежной повинности в натуральную [11, с.12-13].

Вопросы медицинского обслуживания населения в первые пореформенные десятилетия были одними из самых актуальных для земств всей России. В южных уездах Саратовской губернии, в том числе и Царицынском, проблема усугублялась сложной эпидемиологической ситуацией, частыми вспышками холеры и других инфекционных заболеваний. Земских врачей в уезде не хватало, на них ложилась колоссальная нагрузка. Для улучшения состояния «медицинской части» Царицынское Уездное Земское Собрание постановило увеличить количество земских участков в уезде с четырех до пяти; четко распределить обязанности между докторами, заведующими Царицынской и Дубовской земскими больницами. Гласные отмечали, что земские доктора перегружены многочисленной формальной отчетностью, которую они должны предоставлять в уездную Земскую Управу каждые три месяца. В результате Земским Собранием было принято еще одно решение – поручить Царицынской уездной Земской Управе разработку более простой формы отчетности врачей[11, с.15-16].

Таким образом, изучение ряда нормативноправовых актов Царицынского Уездного Земского Собрания позволяет нам сделать вывод о бесспорной значимости этого источника для исследования особенностей нормотворческой деятельности земств.

Контент-анализ документов Царицынского Уездного Земского Собрания свидетельствует, что в первые пореформенные годы земскому управлению пришлось взять на себя многие аспекты социальной политики государства, в том числе в сфере продовольствия, транспорта, здравоохранения и др. Решение этих острых социальных проблем населения стало главной задачей земств. Их социальная деятельность осложнялась непроработанностью многих вопросов функционирования земств в российском законодательстве, устранить которые, хотя бы частично, пытались земские собрания своей нормотворческой деятельностью.