Политика координации как средство интеграции в системе образования европейского союза

Процесс европейской интеграции прогрессировал в несколько этапов, однако на протяжении практически всей своей истории Европейский Союз (ЕС) акцентировал внимание на создании единого рынка. Родоначальники процесса интеграции надеялись, что с началом реализации сотрудничества в рамках рынка произойдет его распространение и на другие области политики вследствие взаимозависимости политических областей.

Построение единого рынка привело к созданию правового сообщества в этой сфере. Социальная же сфера (в ее широком значении, т. е. включая систему образования, здравоохранение и соци альную защиту) оставалась в сердце национального суверенитета.

К началу 1990-х гг. четкое разделение полномочий между европейским и национальным уровнями начало меняться под воздействием целого ряда факторов: низкого уровня занятости в странах; растущей необходимости в большей политической легитимности Союза; присоединения новых стран; появления новых механизмов управления с целью преодоления практических и идеологических барьеров для действий на европейском уровне и др. В результате этого роль Союза и его компетенция были значительно расширены, а действия ЕС в сфе- ре образования стали носить более интенсивный характер.

Тем не менее гармонизация систем образования и образовательной политики была невозможной. Причинами этого явились нежелание государств-членов передавать компетенцию на европейский уровень; сложность в выведении единых рамок работы и политики, учитывая сильное разнообразие национальных государств; природа возникающих проблем.

Необходимо было искать решения, которые носили бы характер европейского закона для установления конституционного паритета с правилами экономической интеграции, но в то же время были бы достаточно дифференцированы для принятия существующего разнообразия режимов национальных социальных сфер и систем образования.

Все стороны пришли к мнению, что новый способ управления должен включать в себя соглашения об общих целях, процедуру наблюдений, установление рамок для анализа и действий на уровне ЕС. Материализацией обсуждений явился открытый метод координации (ОМК). Эта альтернативная управленческая парадигма представляет собой попытку выразить потребности европейского и национального уровней на основе новой многоуровневой структуры.

В основе принятия ОМК лежал прогрессивный сдвиг в национальных и европейских обсуждениях от цели по гармонизации систем образования в пользу альтернативного подхода, опирающегося не на преодоление отличий в системах образования, а на креативное их использование.

Не будучи абсолютно новым инструментом политики, метод координации получил новый импульс к развитию в 1990-х гг., когда Маастрихтский договор впервые включил его в область экономической политики с целью выработки единой стратегии у государств-членов по направлению к валютному союзу и соответствия критериям вступления в него.

Предшественником политики координации в социальной сфере выступила европейская стратегия занятости (ЕСЗ), отраженная в главе Амстердамского договора. Фактически ЕСЗ представляла собой первый пример открытого метода координации. За ней последовал ряд процессов, где стала применяться политика координации. Однако поворотным пунктом для внедрения ОМК на европейском уровне явился Лиссабонский саммит, который значительно расширил спектр экономического управления внутри ЕС. Во-первых, была установлена новая общая цель для экономического развития Союза. Во-вторых, Европейский Совет инкорпорировал другие области политики в экономическую стратегию (в частности, это можно сказать о социальной политике и реформе системы образования). В-третьих, он заложил методологические основы открытого метода координации как средства распространения образцов лучшей практики и обеспечения институциональных рамок для достижения большего сближения по направлению к главным целям ЕС.

Новое институциональное устройство считалось необходимым для развития политики в тех областях, где:

• —    сфера работы была тесно связана с вопросом национальной идентичности или культуры;

• —    инструменты для внедрения национальной политики были столь разнообразны и комплексны, что гармонизация казалась непропорциональной по отношению к преследуемым целям и задачам;

• —    отсутствовала политическая воля для осуществления законотворческой деятельности среди государств — членов ЕС, однако было желание осуществить прогресс совместными усилиями.

Сфера образования ЕС выступила одной из таких областей политики. Введение ОМК в образовательную политику стало логическим шагом после введения метода в область экономической и социальной политики, тем более что заявленная модернизация европейской социальной модели привела к пониманию необходимости пересмотра самих принципов функционирования государства благосостояния. Акцент был сделан на применении превентивных мер, среди которых образование заняло одну из ключевых позиций (внедрение стратегии обучения на протяжении всей жизни, определение и формирование ключевых компетенций и др.).

Открытый метод координации включает в себя следующие элементы:

• 1)    разработку руководящих принципов для стран — членов ЕС и конкретных графиков достижения поставленных целей на кратко-, средне- и долгосрочную перспективы;

• 2)    выведение количественных и качественных индикаторов и осуществление бенчмаркинга для сравнительной оценки проводимых образовательных политик с лучшими в мире показателями в данных областях;

• 3)    трансформацию разработанных на европейском уровне принципов на уровень национальной и региональной политики с постановкой специфических целей и задач и с учетом национальных и региональных отличий;

• 4)    периодический мониторинг, оценку и анализ, организованные в виде процесса взаимного обучения.

В научной литературе ОМК характеризуется в основном как «новый», «мягкий» и «открытый» способ управления. Определение «новый» подразумевает противопоставление традиционным способам управления в ЕС, опирающимся на «жесткий» закон и принятие мер, которые имеют обязательный характер и предполагают использование санкций. Считается, что в многоуровневом Европейском Союзе все сложнее справляться с комплексом проблем, опираясь только на традиционные методы, поэтому требуются «новые» способы управления, способные реагировать на новые вызовы. В отличие от традиционных способов управления они опираются не столько на законодательную основу, сколько на правила и процессы, которые не имеют обязательного характера и не влекут санкций в случае невыполнения принятых обязательств. Достижение намеченных целей происходит на основе моральных и политических волеизъявлений и убеждений акторов, участвующих в процессе. С этой точки зрения ОМК является частью «мягкого» закона ЕС. Отведение важной роли в политическом процессе неправительственным акторам делает ОМК «открытым» процессом.

Достижение принятых целей в рамках ОМК осуществляется через механизмы, ведущие к положительным изменениям: распространение опыта и знаний, указание на отстающих (shaming), создание сетей, анализ и обучение. При этом указанные механизмы не исключают друг друга, а образуют две категории, которые оказывают эффект «сверху вниз» и «снизу вверх». В первом случае идеи, разрабатываемые на уровне сообщества, постепенно оказывают влияние на национальный уровень, и в этом помогают такие механизмы, как распространение опыта и знаний, указание на отстающих и создание сетей. Во втором случае речь идет о влиянии на политические процессы действий и идей «снизу вверх». Внимание уделяется следующим механизмам: экспериментирование, анализ, обучение и, как и в предыдущем случае, создание сетей.

Таким образом, ОМК выступает как когнитивным, так и нормативным инструментом. Когнитивным инструментом его делает возможность участников учиться друг у друга. Процесс обучения не ограничивается практическим опытом других стран: участники также могут получать информацию из проведения анализа нормативных баз зарубежных стран и т. д. Открытая координация является нормативным инструментом, так как общие цели включают в себя общепринятые взгляды и принципы по поводу реализации образовательной политики, которые создают европейскую парадигму образовательной политики.

Мнения по поводу применения ОМК неоднозначны и противоречивы. Так, одни исследователи видят в ОМК настоящий прорыв для использования креативных подходов в этих областях для решения накопившихся проблем. Другие опасаются, что ОМК угрожает самому существованию государства благосостояния и системе образования и служит лишь «дымовой завесой» для уничтожения достижений в этих областях.

Несмотря на неоднозначное отношение, воздействие ОМК на политический процесс еще не полностью понято и оценено. Этот метод скорее всего будет применяться и в дальнейшем, потому что он стал результатом прагматичного подхода в условиях ограниченной компетенции со стороны ЕС, невозможности применения традиционных методов управления и отсутствия универсальных ответов на все возрастающее количество проблем и вопросов. Кроме того, необходимо понимать, что ОМК не является готовым рецептом на все случаи жизни, а методология различных процессов также различна.

Среди участников научных и политических дебатов о будущем ОМК и применении политики координации нет единого мнения. Так, некоторые авторы считают, что политика координации не ad-hoc решение, а надежная альтернатива традиционным способам управления (the

Community Method) в процессе интеграции, благодаря ее потенциалу улучшать политические результаты с одновременным сохранением национальной законодательной базы. Другие рассматривают ОМК как один из элементов появляющейся системы экспериментального управления внутри ЕС, которая стирает грань между «жестким» и «мягким» законами. При этом вновь появляющаяся система экспериментального управления в ЕС с ОМК в центре представляет собой скорее обновление, а не замещение традиционных способов управления. Третья точка зрения находится в русле нео-функционального подхода. Авторы рассматривают «мягкий» закон как этап, который неизбежно приведет к изменениям в договорах и к более жестким способам управления. В этом отношении предполагается, что эти новые способы управления являются переходными и не составляют доминирующую тенденцию, распространяющуюся на другие области политики в ЕС.

Ряд ученых доказывают, что сводить рассуждения в русло «или/или» (или «жесткий» закон, или «мягкий») является недопустимым, и видят будущее за гибридным способом управления, который сочетает в себе «жесткий» и «мягкий» законы.

МОДЕРНИЗАЦИЯ КАЗАХСТАНСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ В КОНТЕКСТЕ БОЛОНСКОГО ПРОЦЕССА

(Республика

Республика Казахстан — молодое независимое государство, сумевшее в короткие сроки занять ясную и устойчивую позицию в отношении основных вопросов политики, экономики, культуры и образования. Со дня приобретения независимости его высшая школа активно искала пути интеграции в мировое обра-

Казахстан)

зовательное пространство, стремилась адекватно адаптировать мировой опыт высшего и среднего образования к условиям современного Казахстана.

Модель реорганизации образовательного процесса в Казахстане была заложена в конце 1990-х гг. тремя базовыми документами: Законом «Об образова-