Политика регионального развития в новой стратегической перспективе

DOI:

Цитирование. Бухвальд Е. М., Валентик О. Н., 2026. Политика регионального развития в новой стратегической перспективе // Региональная экономика. Юг России. Т. 14, № 2. С. 4–15. DOI:

Постановка проблемы

Несмотря на близость основных объектов регулятивного воздействия, такие направления социально-экономической политики государства, как политика регионального развития и практика пространственного стратегирования и соответствующие им направления научных исследований имеют весьма разную историю. Политика регионального развития традиционно занимала и занимает видное место в сфере экономических иссле- дований, а в последние годы активно развивается в рамках современной теории и методологии стратегического планирования и управления. Среди достижений отечественной экономической науки, среди значимых продвижений в этом направлении можно указать на глубокие проработки по размещению производительных сил страны, представленные в одном из томов 1-го пятилетнего плана экономики СССР [Погребинская, 2016].

Теоретические новации и понятийный аппарат, специально ориентированные на вопросы простран- ственного развития и, особенно, пространственного регулирования и стратегирования, можно было бы оценить как относительную новацию в отечественной экономической мысли, сформировавшуюся в 1960–1970-е годы. Однако на деле теоретикометодологические разработки по теории пространственных процессов в экономике можно считать логическим развитием широко представленной в трудах отечественных исследователей концепции размещения производительных сил [Гранберг, 2009б]. При этом со временем расширение тематики пространственных исследований в экономике привело к тому, что они стали активно вторгаться в круг вопросов, ранее традиционно относимых к теории и методологии особой науки регионалисти-ки [Молчанов, 2021]. Примерно в том же направлении сказывалось и влияние активной работы по развитию теории и практики так называемого территориального планирования, которое стало все шире охватывать все направления развития регионального экономического пространства страны и ее регионов [Гранберг, 2011].

На этом фоне регионалистика как самостоятельный вектор социально-экономических исследований во многом утратила свою «особость»; утратила характерные только ей предмет и методологию исследований. Как показано в статье, в настоящее время важно не только восстановить эту «осо-бость» региональных исследований. Не менее важно интегрировать разработки в этом направлении в практику стратегического планирования в экономике, а также более четко разграничить предметные сферы данного круга исследований (региональной политики); пространственных исследований, а также пространственного регулирования и страте-гирования, и политики в сфере территориального планирования [Ковалев, 2019].

Актуальной задачей остается и системная интерпретация политики регионального развития в разрезе федеративного устройства российского государства, особенно на фоне появившихся в последние годы многочисленных паллиативов этого устройства, а именно федеральные округа, макрорегионы и пр. При этом сохраняется вопрос о правомерности использования понятия «политика регионального развития» на уровне субъектов Федерации. Скорее всего, как показано в работе, в данном случае наиболее значимым для научных исследований остается тот аспект данной проблемы, который сводится к роли регионов как акторов «собственной» социально-экономической политики в ее отраслевых, пространственных и иных компонентах.

Политика регионального развития: поиск самоопределения

Было бы ошибочно утверждать, что вопросы регионального развития и его централизованного регулирования не получали или не получают в настоящее время достаточного внимания со стороны органов государственного управления. Другое дело, что внимание к этому кругу вопросов складывалось неравномерно, часто без четкой определенности предмета, задач и инструментов данного направления регулятивной политики государства и единого координирующего центра [Валентей, 2015]. Нерешенной проблемой чаще всего оставались и остаются базовые концептуальные и правовые основы государственной региональной политики, как и политики пространственного развития [Бухвальд, 2019; Шайхуллин, 2024], их ключевые задачи и нормативно-правовая база, особенно применительно к специфике России как государства федеративного типа.

В Российской Федерации органы государственной власти многократно обращались к идее подготовки документов, формирующих институциональную и экономическую основу политики регионального развития в стране. Главные наработки в этом направлении в итоге были реализованы в Указе Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», а затем в таком документе, как «Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» [Указ Президента РФ № 13, 2017]. Кроме того, силами существовавшего в те годы Министерства регионального развития РФ и отдельных экспертных групп были подготовлены и иные проекты концептуальных наработок по вопросам региональной политики государства.

Однако в итоге эти документы, как и ряд последующих подобных разработок, ограничивались преимущественно лишь общей декларацией ключевых принципов и подходов к вопросам регионального развития; без конкретных указаний на цели и инструменты региональной политики государства. Кроме того, надо отметить, в данный период был подготовлен проект соответствующего федерального закона «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации» (Законопроект № 18259-3), который был внесен в Государственную Думу в 2000 г., а в 2001–2002 гг. даже был одобрен Думой в двух чтениях.

Тем не менее впоследствии окончательно одобрение данного законопроекта несколько раз откладывалось, и в итоге текст законопроекта на тот момент серьезно устарел. В результате в 2017 г. этот законопроект был окончательно снят с обсуждения. Кроме того, одной из причин такого шага стала разработка и принятие федерального законодательства о стратегическом планировании [Федеральный закон № 172-ФЗ, 2014], хотя и в наших исследованиях отмечалось, что многие важные нерешенные задачи на данном направлении законодательного регулирования имели место тогда и по-прежнему сохраняются сейчас [Бухвальд, 2017]. Эти документы позволили в значительной мере конкретизировать предметность и основные задачи региональной политики государства, что возможно и необходимо сегодня только на базе обновленного законодательства по вопросам политики регионального развития.

Важной попыткой существенно продвинуться теории и практике российского регионализма следует считать принятие в начале 2001 г. федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 гг. и до 2015 г.)». Программа была утверждена Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 717. Данная программа специально ориентировалась на один из ключевых аспектов политики регионального развития, а именно на цели экономического выравнивания субъектов Российской Федерации.

Надо отметить, что в данном программном документе объективно оценивалась ситуация с пространственными параметрами развития российской экономики и отмечалось, что в настоящее время различия в развитии субъектов Российской Федерации по основным социально-экономическим показателям достигли критического уровня. Резкая межрегиональная дифференциация, как подчеркивалось в программе, имела и имеет своим неизбежным следствием расширение числа отстающих регионов, «гашение» экономических стимулов для регионов, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий, что значительно затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований [Салабу-тин, Дзина, 2020]. В последующие годы обращения к необходимости сокращения межрегиональной дифференциации были неоднократными, но, скорее всего, более формальными, нежели нацеленными на конкретные действия в этом направлении.

Важным достоинством Программы 2001 г. было дополнение общих целевых установок, характерных для региональной политики вообще, конкретными целевыми индикаторами. Так, документ ставил для региональной политики государства весьма значимую цель, крайне актуальную и сегодня – сократить разрыв между экономически наиболее развитыми и отстающими регионами к 2010 г. в 1,5 раза, а к 2015 г. – в 2 раза. Правда, при этом не уточнялось, какие именно социально-экономические показатели и методология были использованы для оценки этого разрыва и для определения перспектив его сокращения. Рассматривая итоги программы, даже на фоне ее частичной реализации, можно отметить, что ее основные установки оказались нереализованными: никаких существенных изменений в степени экономической дифференциации регионов за те 10–15 лет, когда должна была действовать данная программа, так и не произошло (в 2006 г. реализация программы была приостановлена).

Причины подобного провала нельзя однозначно связывать лишь с недостаточностью предусмотренных объемов финансирования программы, на деле явно несоразмерных масштабности и затратности поставленных перед ней целей [Гранберг, 2009а]. Такой же причиной являлась и инструментальная скудость программы, которая в плане решения задач экономического выравнивания регионов, по сути, оперировала лишь одним институтом – Фондом регионального развития и не содержала в себе необходимых согласований с другими направлениями и инструментами политики регионального развития, а также с качественными структурными изменениями в экономике.

В настоящее время в полной мере сложилось понимание того, что формирование эффективно действующей вертикали публичной власти невозможно вне разработки и реализации целостной модели государственной политики регионального развития, а в современных условиях – и вне интеграции этой политики в единую систему стратегического планирования. Однако на пути решения этой задачи на базе целостного, концептуально-стратегического оформления региональной политики государства все время оставались значительные трудности. Они были связаны с известным несовершенством и неустойчивостью самой модели российского федерализма, с отсутствием достаточной четкости в понимании и законодательном регулировании базовой предметности и целевых задач региональной политики государства.

В связи с введением в начале 2000-х гг. целого ряда значимых новаций в организации публичной власти в Российской Федерации стало возможным говорить об определенной «смене вех» в региональной политике государства как одного из слагаемых базовой модели российской федеративной государственности. В частности, был предпринят комплекс мер по совершенствованию российской модели федерализма, прежде всего, по существенному укреплению всей системы («вертикали») государственной власти. В результате был создан новый мезоуровень публичного управления в виде федеральных округов, а законодательство субъектов Российской Федерации было приведено в соответствие с федеральным законодательством. Но наиболее значимо то, что органическим дополнением Основ государственной политики регионального развития в стране стало законодательное закрепление особого вектора данного направления социально-экономической политики государства, а именно самостоятельной практики пространственного регулирования и страте-гирования [Федеральный закон № 172-ФЗ, 2014].

При этом исследования показали, что современные разработки по теории и методологии пространственного развития и регулирования уже нельзя считать лишь прямым повторением так называемых «размещенческих подходов» в экономических исследованиях. Было обосновано, что содержательно и методологически современный пространственный анализ значительно шире и богаче теории размещения производительных сил за счет системного анализа факторов, определяющих характер и масштабы пространственных изменений в экономике. Это определяется подключением к сфере пространственных исследований широкого круга экономических, институциональных и даже социально-политических факторов [Валентик, 2021].

Именно в русле пространственных исследований в известной мере обозначился, даже можно сказать возродился, интерес к проблематике экономических основ федеративных отношений в России. Это должно было иметь большое позитивное значение для совершенствования теории и практики регионального развития в стране, учитывая, что именно федеративные отношения (наряду с отношениями местного само- управления) формируют основной институционально-правовой каркас современной российской государственности. Не случайно документ по основам региональной политики, принимавшийся в 1996 г. [Указ Президента РФ № 803, 1996], содержал в себе раздел «Развитие федеративных отношений и роль местного самоуправления», которого в документе 2019 г. уже не было. Институциональный компонент в стратегировании политики регионального развития, несомненно, должен быть восстановлен, особенно в контексте отсутствия долговременной стратегии или хотя бы концепции совершенствования самой модели российского федерализма.

В последние 10 лет ключевое значение для формирования характера взаимодействия государства и регионов страны имели такие стратегические документы, как «Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» [Указ Президента РФ № 13, 2017] (далее – «Основы...»]), принятая в 2019 г. «Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г.» (СПР-2019) [Распоряжение Правительства РФ № 207-р, 2019] и принятая в 2024 г. «Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 г. с прогнозом до 2036 г.» (СПР-2024) [Распоряжение Правительства РФ № 4146, 2024].

Таким образом, формально обращение к кругу вопросов взаимодействия государства и регионов страны складывалось достаточно активно, но, к сожалению, исчерпывающего, логически последовательного обоснования основных направлений, задач и инструментов этого важного вектора социально-экономической политики государства эти и иные подобные документы сформировать не смогли. В итоге различных документов было принято немало, а исчерпывающая логически последовательная система правового закрепления, институционального и инструментального обеспечения государственной политики регионального развития как важного «среза» практики стратегического планирования в целом так и не сформировалась.

При этом существенной нерешенной проблемой было и остается сегодня четкое определение «регулятивного поля» политики регионального развития в отличие от тех задач, которые решаются мерами пространственного регулирования и территориального планирования. В этой связи труды российских ученых-экономистов, особенно последних двух десятилетий, неоднократно отмечали отсутствие системности и внутренней согласованности в государственной политике регионального развития и пространственного регулирования. Как отмечал, например, Ю.В. Раев, «регулирование пространственного и социально-экономического развития составляет основу достижения устойчивого роста на всех уровнях регулирования, что обусловливает необходимость осуществления “сквозного” регулирования процессов пространственного и социально-экономического развития от федерального до местного уровней» [Раев, 2024: 129]. Таким образом, ключевым условием резкого повышения эффективности централизованной политики как на общефедеральном, так и на субфедеральном уровнях остается четкое разграничение и взаимоувязка таких направлений государственного регулирования, как политика регионального развития, пространственного стратеги-рования и территориального планирования [Бухвальд, Валентик, 2023].

В целом в документах стратегического планирования на данный момент уже наличествуют общие указания на необходимость согласования названных выше направлений социально-экономической политики государства. Тем не менее в итоге осуществить подобное разграничение в полной мере так и не удается, что нашло свое отражение в действующих документах стратегического планирования. Например, в Постановлении Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации...» указывается, что данная Стратегия разрабатывается в соответствии с «Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации». Но подобное утверждение трудно принять всерьез, поскольку на деле крайне сложно определить, какие именно положения «Основ...» должны были найти отражение в Стратегии, и было ли это указание на необходимость такого отражения реализовано вообще. Ни в СПР-2019 г., ни в СПР-2024 г. нет указаний на «Основы...» ни в целом, ни на отдельные положения этих документов.

Подобная непоследовательность по-прежнему прослеживается и в документах законодательного уровня. Например, п. 26 ст. 3 Федерального закона № 172 ФЗ характеризует стратегию пространственного развития Российской Федерации как документ, закрепляющий приоритеты и практические задачи в сфере регионального развития Российской Федерации. А в п. 1 ст. 20 данного закона эта логическая связь зафиксирована в обратном порядке. Здесь показано, что стратегия пространственного развития разрабатывается в соответствии с основами государственной политики регионального развития Российской Федерации. Такая ситуация несогласованности ключевых понятий, а также нечеткой разграниченности функций и логической последовательности ряда позиций при документальном оформлении данного блока стратегического планирования ведет к тому, что заявленные в документах цели, как и ответственность за их выполнение, остаются размытыми и практически не поддающимися контролю.

С чем идти к новым «Основам...»?

В своей известной работе «О значении золота теперь и после полной победы социализма» В.И. Ленин заметил: «Лучший способ отпраздновать годовщину великой революции – это сосредоточить внимание на нерешенных задачах ее» [Ленин, 1974, т. 44: 221]. Сегодня аналогичный посыл с полным основанием можно применить и в отношении большого круга проблем и актуальных задач политики регионального развития, особенно с учетом необходимости разработки ее новых системных стратегических основ.

Одна из таких задач – обеспечить более четкое понимание сути и особых целей в рамках региональной политики государства. «Основы...» 2017 г. определяли эту политику как систему приоритетов, целей, задач, мер и действий федеральных органов государственной власти по политическому и социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Такое определение едва ли можно считать удачным, поскольку здесь видится характерный пример определения, которое в действительности ничего конкретно не определяет, а на деле широко охватывает любые действия федеральных органов государственной власти, в итоге неизбежно влияющие на социально-экономическое развитие всех субфедеральных образований. Очевидно, что место и роль региональной политики государства в системе управления и социальноэкономического стратегирования развития территорий нуждаются в более четком определении.

172-ФЗ в ст. 20 обозначил два основных документа стратегического планирования, разрабатываемых по территориальному принципу на федеральном уровне. Это – «Стратегия пространственного развития Российской Федерации» и «Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации». Именно эти документы концентрируют в себе то, как на общегосударственном уровне видятся основные задачи политики по развитию регионов страны в стратегической перспективе. Однако до настоящего времени «Основы...», по сути, не обеспечивали четкого разграничения сущности и особых задач политики регионального и пространственного развития. Но при этом «Основы...», вне последовательности документального оформления, адресовали федеральной политике развития регионов задачу определения «основных направлений изменения пространственной структуры экономики Российской Федерации и разработки на этой основе взаимосвязанных стратегии пространственного развития, отраслевых документов стратегического планирования, стратегий макрорегионов, субъектов Федерации и муниципальных образований». Это задачи, явно выходящие за рамки.

В результате можно сделать два вывода: во-первых, «Основы...» во многом решали задачу целеполагания для новой Стратегии пространственного развития (СПР-2024), что на деле явно не получилось; во-вторых, вопреки четкому указанию «Основ...», новая СПР не оперирует понятием «пространственной структуры экономики» и определения таковой в СПР нет вообще, что лишает предмет регулирования в рамках этой стратегии достаточной определенности. Не дает СПР и указаний на пути согласования этого документа системой отраслевых документов стратегического планирования, стратегий макрорегионов, субъектов Федерации и муниципальных образований. «Основы...» должны были бы более оперативно реагировать на существенные изменения в теории и практике пространственного стратегирования и, более того, во многом указывать на ожидаемые направления таких изменений в дальнейшем.

Таким образом, если исходить из сохранения в предстоящий период исходной роли «Основ...» в системе пространственного стратеги-рования, следует добиваться бóльшей конкретности и обоснованности этих положений и более жесткого контроля за их реализацией на практике. Одновременно диктуемый «Основами...» подход к содержанию и целеполаганию практике пространственного стратегирования должен характеризоваться гибкостью и высокой адаптивностью к меняющимся социально-экономическим условиям в стране и ее регионах.

Это связано с тем обстоятельством, что современный пространственный анализ, в отличие от более традиционных «размещенческих» подходов в экономической теории, обладает тремя важными особенностями. Во-первых, в отличие от классических «размещенческих» теорий, сегодня ни содержательно, ни методологически пространственный анализ уже не выступает как атрибут или инструмент планово-директивной экономики, так как в регулятивном аспекте в бóльшей мере ориентирован на методы косвенного воздействия на пространственные процессы в экономике.

Во-вторых, теория и практика пространственного регулирования в настоящее время в наибольшей мере адаптированы к специфике России как государства федеративного типа, в отличие от доминировавших ранее жестко централизованных интерпретаций политики регионального развития. Наконец, в-третьих, что логически продолжает названное выше, теория и практика пространственного регулирования в современных условиях отличается особой нацеленностью на децентрализацию этого направления государственной политики и ее комбинацию с инициативой и ответственностью частного капитала (государственночастное партнерство). Эти прогрессивные тренды в управлении пространственным развитием должны найти отражение и в региональной политике, и в политике стратегического и бюджетного планирования на базе их согласования.

Это также касается содержавшегося в «Основах...» далеко не нового, но и сегодня актуального предложения по взаимодействию региональной и налогово-бюджетной политики государства путем использования целой серии инструментов стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к наращиванию их экономического и налогово-бюджетного потенциала. В частности, такую модель предлагалось реализовать путем введения системы зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты доли доходов от отдельных налогов и сборов, подлежащих зачислению в федеральный и региональные бюджеты. Это также касалось части налоговых и неналоговых доходов, дополнительно поступивших в соответствующие бюджеты за счет целенаправленной деятельности органов государственного и муниципального управления. Однако следует признать, что такая разумная инициатива остается без продвижения, а меры Минфина по налоговому стимулированию регионов по-прежнему носят откровенно паллиативный характер.

Есть еще ряд важных позиций, которые будучи заданными в «Основах...» практической реализации так и не получили и, стало быть, должны быть закреплены и развернуты в новом аналогичном документе. Это, например, относится к указанию «Основ...» на целесообразность осуществить на практике дифференцированный подход к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей.

Эта идея была отражена и в названном выше 870-м Постановлении Правительства РФ (отнесение городов и регионов Российской Федерации к определенным типам), а также в «Основах 2017 г.», где прямо говорится о необходимости осуществить дифференцированный подход к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей. Однако конкретности в этих предложениях здесь явно не хватает, в результате чего неоднократно декларированный подход к регионам как объектам политики государственного регулирования и поддержки пока в сколько-нибудь целостном виде реализован не был. Это связано с рядом сложностей как правового, так и экономического характера.

Во-первых, уже изначально необходимо было показать, как принцип подобной дифференциации не отклоняется от конституционных установлений о равенстве всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с Федеральным центром, хотя на деле примеров таких отклонений сегодня достаточно много (например, в виде деления регионов страны на стратегические и прочие). Скорее всего, такое деление реально необходимо, но проблема в том, что сейчас оно носит несистемный характер, а приоритетность одних регионов и, значит, некая ущербность положения других не имеет достаточно обоснованного характера, так как не опирается на объективные критерии. При этом важно не только в правовом отношении закрепить такой дифференцированный подход к регионам. Столь же важно четко определить принципы (критерии) такой дифференциации и выделения различных типов регионов и муниципалитетов России как особых групп объектов селективной государственной политики регионального развития.

Во-вторых, политика регионального развития должна исходить из того, что подобная дифференциация предполагает формирование для каждой группы регионов или муниципалитетов специфического инструментального аппарата, в том числе адресное использование различных ви- дов государственных программ и проектов отраслевого и территориального развития, различных типов федеральных и региональных «институтов развития», инструментов межрегиональной кооперации и пр. [Лаврикова, Пьянкова, 2014; Пьянкова, Митрофанова, Ергунова, 2022]. Но пока такая гибкость и системность применения всех слагаемых государственной политики регионального развития еще не сформировались. Не случайно сегодня, как и ранее, актуальной для государственной политики регионального развития является задача обеспечения согласованности в использовании различных инструментов этой политики, а именно инструментов межбюджетных отношений, государственных программ, инвестиционных проектов, различных федеральных «институтов развития» и пр.

Есть еще один противоречивый момент в нашей практике стратегирования регионального развития, он касается вопроса о межрегиональной социально-экономической дифференциации. В имеющихся документах таковая не только признается, но и традиционно характеризуется как слишком высокая, избыточная, как тормозящая общий экономический рост в стране. С другой стороны, наблюдаемая в последнее время фабрикация все новых «особых» регионов, особых территорий, различных особых «зон» и пр. дезориентирует политику поддержания единого экономического пространства и выступает препятствием к целенаправленному существенному сглаживанию такой дифференциации как на межрегиональном, так и на внутрирегиональном уровнях.

Заключение

В заключение приходится констатировать, что на данный момент ни один из документов стратегического планирования не дает исчерпывающего представления о системе целей и инструментов региональной политики государства, их взаимосвязи и взаимодействии, в том числе на фоне развития практики пространственного управления и стратегирования. Современные документы в области стратегического планирования формально содержат отсылки к согласованию ключевых установок в сфере регионального и пространственного развития и управления ими, однако на деле подобное согласование явно не ощущается, напротив, заметны многие элементы повторяемости. При этом проблемы регионального развития и его регулирования должны оста- ваться самостоятельным объектом научных исследований, в том числе в аспекте их интеграции в систему стратегического планирования в экономике на базе их четкого отграничения от целей, наиболее характерных для политики пространственного стратегирования как на федеральном, так и субфедеральном уровнях. Это разграничение целевых функций можно суммировать следующим образом (см. таблицу).

С целью обеспечения достаточного согласования и эффективного взаимодействия государственной региональной и пространственной политики необходимо скорейшим образом вернуться к завершению работы над Федеральным законом «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации» [Бухвальд, 2017]. По нашему мнению, сегодня этот закон даже более востребован в сфере государственного и муниципального управления, чем 10–15 лет назад. Мы вправе ожидать от этого законодательного акта четкого разграничения «полномочий» (регулятивных сфер) политики регионального и пространственного развития, а также решения целого ряда других актуальных вопросов социально-экономической политики государства. В частности, это касается законодательного регулирования статуса институтов мезоуровня пространственной организации экономики; правового закрепления правомочности селективной государственной политики в отношении отдельных регионов страны, включая возможность использования не одной, а нескольких моделей межбюджетных отношений между Федеральным центром и субъектами Федерации, нескольких моделей внутрирегиональной организации управления и местного самоуправления и пр.