Политико-правовые механизмы российского государства в условиях переходной экономики (1991-1999)

Политико-правовые механизмы регулирования экономики - это системная, многофункциональная и объемная совокупность нормативно-правовых норм, обеспечивающих осуществление политической воли и государственной экономической политики в рамках политико-государственной стратегии развития и реализации государственных интересов.

Значение политико-правовой основы реализации государственных целей политико-экономического характера чрезвычайно велико: «хороший закон гарантирует и повышает эффективность экономики и общественной деятельности, им регулируемой, а плохой разрушает или полностью ликвидирует и то, и другое»1.

Так, например, авторы исследования о становлении рыночной экономики в странах Восточной Европы полагают, что хорошая правовая и регулирующая структура важнее других факторов в процессе перехода от плановой экономики к рыночной2.

Первый этап российской трансформации экономических отношений (1991-1999 годы) характеризовался как период бурного формирования политикоправовых механизмов регулирования экономики, главным предназначением которых является создание правовых условий трансформации экономических отношений.

В Конституции РФ 1993 года были впервые сформулированы принципы

ной экономики (конкуренция, равенство форм собственности, единство экономического пространства, свобода предпринимательской деятельности и др.), использованы термины «право частной собственности», «предпринимательская деятельность», «недобросовестная конкуренция», «свобода экономической деятельности», «монополизация» и др., сформированы основные экономические права и свободы граждан, определена компетенция органов государственной власти РФ и субъектов РФ в экономической сфере. Тем самым заявлена политическая стратегия государства в экономической сфере - построение социально-ориентированной рыночной экономики, поскольку именно её параметры заданы основным законом Российской Федерации.

Особым политическим статусом этого периода обладали послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Ежегодные послания – акты особого стратегического масштаба, определяющие политические ориентиры и текущие задачи внутренней и внешней политики государства, стали основой законодательной деятельности палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и других субъектов законодательной инициативы.

В своем первом Послании Федеральному собранию Российской Федерации «Об укреплении Российского Государства» в 1994 году (далее – Послание 1994 года) Б.Н. Ельцин определил единую стратегическую цель -превращение России в процветающую страну, в которой живут свободные люди, гордые своей древней историей и смело смотрящие в будущее; страну, в которой власть основана на праве и не подавляет гражданина; страну с эффективной экономикой, сочетающей национальные особенности и мировые достижения1.

В качестве первостепенной политической задачи, позволяющей достичь указанной цели, провозглашалось укрепление государства. Раскрывая основные направления текущего политического курса, Б.Н. Ельцин указал на то, что государство должно найти оптимальные способы участия в экономических процессах.

На начальном этапе преобразований состояние политико-правовых механизмов регулирования экономики являлось серьезным препятствием развития цивилизованных рыночных отношений. Д. Норт, подчёркивая значимость политико-правовых институтов в создании эффективной рыночной экономики, указывал, что в России полностью отсутствует то, что должно сопутствовать частной собственности и что обеспечивает запуск рыночных механизмов – надёжная правовая система и развитая система бизнес – образования2.

Безусловно, создание принципиально нового политико-правового пространства требовало продолжительной по времени и огромной по объёму законодательной работы. Наибольшее развитие политикоправовые механизмы регулирования экономики получили после принятия Конституции РФ в 1993 году, которая установила базовые принципы, на которых должно строиться политико-правовое регулирование экономических отношений: единство экономического пространства; свобода перемещения товаров, услуг и финансовых средств; признание равенства форм собственности и др.

Следует признать, что в научной литературе и судебной практике преобладает весьма узкая трактовка применения конституционных принципов в экономической сфере. Так, например, традиционно в науке конституционного права значение принципа единства экономического пространства сводится к обеспечению единого территориального пространства и недопущению установления каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и

финансовых средств1. При этом представляется совершенно справедливым, что законы, устанавливающие правила экономического поведения, должны быть едины для всей страны и гражданское законодательство       отнесено       к исключительному ведению Российской Федерации.

Мы    солидарны    с    мнением

В.А. Рахмиловича о том, что единство правового регулирования экономических отношений заключается не только в его территориальном единообразии, но и, прежде всего, в единстве правового регулирования отдельных подсистем экономической сферы2. Именно несоблюдение указанного условия в рассматриваемой сфере общественных отношений стало причиной многочисленных противоречий в российском законодательстве.

В 1991 – 1999 годы, на начальном этапе развития Российской Федерации была создана значительная часть политикоправовых механизмов. Количественный объем нормотворческой деятельности демонстрируют следующие цифры: количество законов в 1991 году составляло 175, в 1992 – 193, в 1993 – 248, в 1994 – 704, в 1995 – 1362, в 1996 – 2185, в 1997 – 2627, в 1998 – 27923.

Отдавая должное сложности и многомерности процесса моделирования нового политико-правового пространства государства, считаем необходимым раскрыть следующие негативные особенности становления механизмов политико-правового

регулирования

рыночной экономики на этом этапе.

• 1)    Очевидно, что система права, соответствующая административноплановой экономике и подчинённая лишь публичным интересам, по определению не могла отвечать требованиям рыночной экономики, основанной на частном интересе. Поэтому ключевой особенностью данного этапа формирования политико-правовых механизмов регулирования экономики стало возрождение в науке и практике законотворчества идеи разделения права на частное и публичное, признание частноправовых и публично-правовых механизмов воздействия на общественные отношения.

Степень соотношения публично- и частноправового регулирования экономических отношений всегда зависит от политических установок государства. После революции 1917 года в России категории «публичное право» и «частное право» были фактически изъяты из оборота известным высказыванием В.И. Ленина при принятии ГК РСФСР 1922 г.: «Мы ничего частного не признаем, для нас все в области хозяйства есть публичноправовое, а не частное»4. Признание в российской правовой системе в начале 90х годов разделения права на публичные и частные отрасли поставило вопрос об их соотношении в практической плоскости.

Публично-правовое явление в праве – та его часть, которая непосредственно связана с властной деятельностью государства и выражает необходимость централизации в обществе. С этой точки зрения, право представляет собой правовое образование, действующее в основном в виде законов государственной власти, которые придают юридический характер государственному усмотрению, делают акцент на запретах, повинностях, обязанностях людей перед государственной властью, правителями, чиновниками5.

тноправовая

регламентация выражает начала децентрализации, свободы субъектов, определяет возможность участников отношений решать ситуацию автономно, в соответствии со своими интересами и волей. Лишь в частноправовой сфере возможна реализация экономической свободы, самостоятельности и равенства участников экономических отношений.

Частноправовые механизмы опосредуют отношения сторон как равных партнеров, отношения собственности, товарно-денежного оборота и т.д. Традиционно к частным отраслям права относят гражданское право, семейное право, трудовое право, гражданский и арбитражный процессы. Иные отрасли права относят к публичной сфере. При этом публично-правовые механизмы пригодны для регулирования управленческой деятельности (административное право), государственных финансов и налоговых отношений (финансовое право), социального обеспечения (право социального обеспечения) и т.д. Кроме того, в российской правовой системе сформировались отрасли права, сочетающие практически в равной степени публично и частноправовые нормы (например, земельное право).

Традиционно под экономическими отношениями понимаются отношения по поводу производства и потребления материальных и нематериальных благ, имеющих четко выраженную и признаваемую в обществе стоимостную оценку. Однако, как было показано ранее, в силу значительной взаимообусловленности политических, экономических и социальных сфер общественных отношений построение рыночной экономики обеспечивают не только экономические отношения. Например, непременным условием устойчивого развития экономики является признание обществом бизнеса и предпринимательства, их гармоничное сосуществование.

В силу отмеченного политико-правовая база регулирования рыночной экономики не может быть определена четкими границами тех или иных (в первую очередь частноправовых) отраслей права. Всё политико-правовое пространство государства должно развивать конституционное нормы об экономическом устройстве Российской Федерации.

Формирование политико-правовых механизмов регулирования экономики, как было показало ранее, в целом производно от политической стратегии государства. На рассматриваемом этапе государство переживало «маятниковое» перемещение от плановой экономики к нерегулируемому рынку. Как следствие, и в политико-правовом пространстве произошло аналогичное движение: полное отрицание частноправового регулирования экономических отношений сменилось господством идеи преобладания частноправовых начал в регулировании экономики.

Безусловно, это обстоятельство придало мощный импульс для активного формирования частноправовых механизмов регулирования, за ненадобностью не получивших развития в советский период истории государства. Однако экономические отношения должны регулироваться гармонично: как нормами частного права, так и публичного. Ю.А. Тихомиров указывал, что резкое возвышение частного права за счет противопоставления и умаления роли публичного права чревато недооценкой внутренних связей между ними. Частное право не может существовать без публичного права и его институтов1.

Специалисты отмечали, что именно публичное право на данном этапе развития государства оказалось не адаптированным к новым экономическим отношениям. В частности, политико-правовые механизмы, определяющие статус государственных органов и должностных лиц. В качестве примера отсутствия разумности при предоставлении полномочий органам государства и должностным лицам можно привести ситуацию во внешнеэкономической деятельности, которая на начальном этапе рыночных

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика преобразований характеризовалась тем, что более 70% российского экспорта подвергалось      квотированию      и лицензированию. Этот факт привел к массовым злоупотреблениям должностных лиц в данной сфере. Позже этот механизм был отменён1.

Таким образом, новая система российская права была сформирована в виде совокупности публичных, частных и комплексных отраслей права, однако она не отражала внутренней согласованности своих элементов. И если новые частноправовые механизмы «не успевали» за    фактически    складывающимися рыночными отношениями (имело место их запоздалое формирование), то публичноправовые   механизмы,   регулирующие экономику на этом этапе, во многом оставались  прежними,  советскими по содержанию и практически не отражали сущностных изменений в экономической сфере.

Признание этого факта свидетельствует о несоответствии экономической ситуации и, как следствие, бездействии публичноправовых механизмов, предназначенных для     обеспечения     и     защиты государственных интересов в условиях рыночной экономики.

Президент РФ Б.Н. Ельцин в своих ежегодных посланиях (1994 – 1999 годы) неоднократно констатировал, что в России механизм «управления через право» не сложился, «директивное управление» функционировало вопреки заявленным политическим идеям.

• 2)    Поскольку переход к рыночной экономике      был      политически

неуправляемым процессом, не все сферы экономических отношений могли быть единовременно охвачены надлежащим правовым регулированием. В целом становление          политико-правовых механизмов регулирования экономики носило бессистемный, сегментарный и противоречивый характер.

На отсутствие общегосударственной логики правовой реформы указывал в 1995 году Президент России Б.Н. Ельцин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации «О действенности государственной власти в России» (далее – Послание 1995 года)2, отмечая отсутствие политической воли законодателей и исполнительной власти. В аналогичном документе 1997 года3 (далее – Послание 1997 года) Б.Н.Ельцин отмечал, что не системность законотворчества в большей степени обусловлена неясными представлениями государственного аппарата и общества о необходимых структуре, содержании и объеме российского политико-правового пространства.

Председатель Высшего Арбитражного суда РФ В.Ф. Яковлев подчеркивал, что формирование системы нормативноправового регулирования экономических отношений идет стихийным образом, без опоры на тщательно отработанную теоретическую концепцию. Главная трудность создания такой концепции, отмечал автор, – решение проблемы соотношения публичного и частного права, от которого зависит содержание нового законодательства, механизм воздействия государства на общественные отношения и степень его эффективности4. Подчеркнём еще раз, что проблема соотношения публичного и частного права – это вопрос политической воли.

• 3)    В Послании 1995 года Президент РФ Б.Н. Ельцин отмечал, что число законов, в которых нуждается страна, многократно превышает количество принятых. Темпы законодательного процесса, который нередко подминался политической

борьбой, не успевали за развитием новых проявлений рыночной экономики.

Спешно принимаемые законы отражались на качестве нормотворческой деятельности. В Послании Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию Российской Федерации 1996 года констатировалось, что оставались не принятыми важнейшие конституционные законы, вместе с тем было принято множество далеко не первоочередных законов, зачастую отражавших отраслевые или корпоративные интересы. Многие законы принимались низкого юридического качества, с большим количеством противоречий Конституции государства, ГК РФ и другим ранее принятым законам.

Поспешность в принятии законов, нередко приводила к тому, что законы не содержали механизмов реализации и мер ответственности за их невыполнение, важнейшие вопросы отдавались на откуп подзаконным актам. Фактически большинство законов не стали актами прямого действия. В результате многие законы лишь камуфлировали законодательные бреши, вступая в силу, но не работая. Признание этого факта позволяет сделать выводы о недейственности многих политикоправовых механизмов регулирования экономики.

• 4)    Низкое качество принимаемых политико-правовых механизмов и их недостаточность обусловили усиление роли Президента РФ в формировании политико-правовых механизмов.

Во-первых, главой государства неоднократно применялось президентское вето в качестве инструмента юридического контроля. Так, например, из 277 законов, переданных в 1997 году на подпись главе государства, 86 было отклонено. 11 законов возвращены без рассмотрения из-за нарушений конституционной процедуры их принятия1. В 1998 году Б.Н. Ельцин подписал 193 федеральных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции РФ или федеральным законам), 9 законов вернул без рассмотрения из-за различных нарушений, допущенных при принятии2.

Во-вторых, Президентом Российской Федерации была принята серия указов, имеющих целью восполнить правовые пробелы до вступления в силу соответствующих законов. В Послании 1995 года указывалось, что такое вынужденное решение имеет под собой конституционно-правовую основу. Обоснование такой позиции весьма спорно, поскольку основным аргументом явилось мнение о неочевидности подзаконного характера указов Президента Российской Федерации (иными словами, отождествлялась юридическая сила закона и указа), что противоречит положениям теории права.

На наш взгляд, столь чрезвычайное разрешение проблемы правового вакуума имеет политическую целесообразность лишь в том случае, если содержание указа главы государства соответствует безотлагательному решению политических задач государства. Однако следует признать, что политико-правовая практика шла иным путем (например, в правовом регулировании приватизационного процесса), нередко указное право либо подменяло законное, либо противоречило ему. Это обстоятельство также отражает бессистемный характер формирования политико-правовых механизмов регулирования постсоветской экономики.

• 5)    Нестабильность российского законодательства не способствовала реализации государственных интересов. В качестве доказательства этого тезиса можно привести результаты исследования В. Мау и А. Волосатова, посвященного анализу действия актов исполнительной власти (указов Президента РФ, постановлений и распоряжений

  
  

  Правительства РФ) за 1992 – 1996 годы¹. Ученые пришли к выводу об общей нестабильности российской нормативноправовой базы и к выводам, доказывающим прямую зависимость правотворческого процесса от политической конъюнктуры: 1) принятие нереализуемых или быстро отменяемых документов являлось естественным индикатором политической нестабильности общества – пики нестабильности примерно совпадали по времени с периодами принятия нормативных документов с короткими сроками действия; 2) проведенные исследования «не позволили выявить макроэкономические показатели, которые определяли бы длительность действия рассматриваемых документов. Напротив, она в гораздо большей степени обусловлена не экономическими, а политическими и социальными факторами»².

• 6)    Рассматриваемый период развития Российского государства характеризовался не только бурным развитием федерального законодательства, но и активностью региональных законодателей.

Политическая неопределенность позиций центра в отношении регионов, несогласованность законодательства двух уровней, запоздалое и нечетко оформленное разграничение компетенций и субъективные обстоятельства стали причиной формирования целого массива нормативно-правовых актов субъектов РФ, не соответствующего законодательству собственно РФ.

Иллюстрацией этого тезиса являются факты принятия главами некоторых субъектов РФ нормативных актов, ограничивающих свободу перемещения по территории государства сельскохозяйственных товаров. Данные ограничения вводились с целью «защиты» интересов местных товаропроизводителей, на деле же являлись административными барьерами. Нормативно-правовые акты субъектов федерации противоречили конституционным нормам о единстве экономического пространства, свободе перемещения товаров, услуг и финансовых средств. По мнению специалистов, данная тенденция была связана со стремлением отдельных субъектов России расширить свою компетенцию, в том числе в регулировании вопросов, связанных с предпринимательской деятельностью3.

Субъекты РФ за 1994-2001 гг. приняли около 40 000 законов, регулирующих социально-экономические процессы в регионах. При этом 30% нормативных правовых актов не соответствовали Конституции государства (по требованию Генеральной прокуратуры в последствие были изменены или отменены), более половины региональных законов в основном дублировали федеральные нормы.

Вышерассмотренные особенности (преобладание частноправовых начал в регулировании экономических отношений и отсутствие действенных публичноправовых; бессистемный характер формирования политико-правовых механизмов; низкое качество, множественность и одновременно недостаточность принимаемых государством правовых актов; отсутствие законов прямого действия; нестабильность законодательства; несогласованность федерального и регионального законодательства) были обусловлены, прежде всего, политическими причинами и явлениями, некомпетентностью и слабостью государственной власти.

Важный урок рассматриваемого периода заключается в том, что для запуска нового правового механизма нужна твердая политическая воля, реализация которой предполагает использование достаточно обширного перечня методов. В отсутствии политической воли становление политико-

ых механизмов и не могло стать полным, системным и качественным.

В силу указанных особенностей развития политико-правовых механизмов регулирования экономики в конце рассматриваемого периода ученые констатировали недостаточность законодательной базы для экономической деятельности и отсутствие дозволительного принципа в экономических отношениях1, который должен был прийти взамен разрешительного – основного принципа административно-плановой экономики. Данный вывод свидетельствует о несоответствии механизмов политикоправового воздействия, формируемых государством, рыночным экономическим отношениям.

Можно констатировать, что на начальном этапе развития российского общества политико-правовые механизмы регулирования экономических отношений:

• -    максимально реализовали лишь одну функцию – легимитизации, закрепления новых политических ценностей в Конституции страны и в ряде важнейших федеральных законов;

• -    в большей, но не достаточной мере реализовали функцию регулирования (определения «правил игры»), при этом не смогли обеспечить гармоничного развития общественных отношений в экономической сфере;

• -    не смогли выполнить функции удовлетворения и защиты государственных интересов в экономической сфере, поскольку государство экономически значительно ослабло по сравнению с предыдущим этапом развития.