Понятие «должностное лицо» и виды должностных лиц

Исторический опыт анализа понятия «должностное лицо» в истории российского и советского административного права имеет длительный временной промежуток. И его признание должно привести к творческой нормативно-правовой деятельности в этом направлении уже сегодня.

В целом, следует сказать, что большой пласт работ исследователей в области административного права посвящен данному исследованию. Поэтому необходимо выделить наиболее важные периоды в этой области. В истории появления термина «должностное лицо» в юриспруденции выделяются определенные этапы. Впервые в нашем законодательстве определение «должностное лицо» появляется в Уголовном уложении царской России.

Раздел 5 Уголовного Уложения царской России предусматривает широкий спектр должностных преступлений [1]. Однако в этом источнике права не было четкого определения, кто является субъектом этих преступлений. Они носили различные названия, такие как "должностные лица", "лица, состоящие на государственной службе", "чиновники" и т.д. До 1917 года их выделяют как первый этап.

Следующим периодом разграничения считаются 1917-1922 годы. В этот период советское законодательство расширило круг лиц и стало рассматривать под чиновником любого служащего на любой государственной и общественной должности. Термин "государственный служащий" идентичен определению "чиновник".

Третий этап принято выделять в рамках следующей хронологии 1920-1960-х годов 20века. Этот этап характеризуется борьбой между широкой и узкой трактовками термина "официальный". Эта борьба закончилась победой представителей ограничительной тенденции. И эта точка зрения оставалась доминирующей вплоть до распада Советского Союза.

Четвертый исследовательский период начинается с середины 1960-х и до начала 1990-х годов. В этот период происходил поиск новых трактовок термина "официальный", появление новых взглядов на это определение со стороны представителей юридических наук, обретение новых и новых направлений для отраслей юриспруденции. Другими словами, представители уголовной, административной, гражданской, трудовой и других отраслей юриспруденции начинают обеспечивать доминирование и содержание.

В начале 1990-х годов начался пятый период развития законодательства и начался процесс переосмысления законодательной деятельности. Этот период ха- рактеризовался изменениями и реформами действующего законодательства, появлением новых нормативных правовых актов о государственной службе в России, более детальным уточнением и толкованием определения "должностное лицо". Особенностью этого периода стала неспособность законодателей дать четкое определение термина "должностное лицо", что привело к возникновению ряда проблем и трудностей.

Следует отметить, что данный этап характеризуется тем, что толкование термина "должностное лицо" в правовых актах не обобщается на все области права, а трактуется как конкретное и поэтому имеет отраслевой характер [2]. А поскольку, как показывает практика, каждый государственный служащий занимает определенную должность, она понимается как общая для всех государственных служащих. Но, с другой стороны, проецируя термин "должностное лицо" на документ, законодатель говорит не обо всех государственных служащих, а только об определенной их части. Поэтому при расширении содержания этого термина возникает другая проблема, позиция законодателя понимается неправильно [3].

Для устранения этой проблемы необходимо уточнить данный термин. Тогда противоречия в содержании статьи 2.4 КоАП РФ должны быть устранены [4]. Хотя перестройка трактовки термина "должностное лицо" в административном праве, несомненно, была бы положительным фактом, не следует забывать, что такое же определение в почти аналогичном виде существует в Уголовном кодексе РФ. Перенос термина не оправдан, так как необходимо помнить, что каждая отрасль права имеет свои цели и задачи и недопустимо использовать термин, не изменяя его в соответствии с той областью, в которой он используется. Полагаем, что приоритетным направлением исследований в области административного права должно стать решение проблемы определения признаков должностных лиц на основе уже имеющихся научных исследований, в результате чего будут выработаны общие положения для всех отраслей права [5].

Признаки всех таких лиц делятся на несколько групп. Во-первых, должностные лица рассматриваются как лица, находящиеся на государственной службе, и для них закон или нормативные документы являются основанием для занятия соответствующей должности. Во-вторых, должностные лица обладают организационнораспорядительным и правами, и определенными организационными функциями, состоящими из действий, влекущих определенные юридические последствия. В-третьих, такие лица, в отличие от других субъектов права, несут огромную социальную и юридическую ответственность в связи с неправомерным исполнением собственных должностных обязанностей.

Например, Ю.Н. Старилов систематизирует это следующим образом. По принципу широты государственной власти и занимаемого ею положения при осуществлении управленческих функций - это управленческие и профессиональные кадры. В зависимости от вида государственной или иной работы к ним относятся представители различных ветвей государственной власти, лица, состоящие на правоохранительной и военной службе, руководители государственных и муниципальных учреждений. В зависимости от своих возможностей они могут нести ответственность за ущерб, причиненный собственными противоправными действиями. Должностные лица, получившие должность в результате конкурсного назначения или выборов, в зависимости от уровня занимаемой должности [6].

Чиновники могут быть разделены на основные и второстепенные типы в соответствии с их административными возможностями. К основным типам чиновников относятся:

• 1)    государственные служащие;

• 2)    муниципальные служащие;

• 3)    частные служащие.

Остальные типы чиновников называются подтипами вышеперечисленных типов.

Подводя итог вышесказанному, нужно отметить, что в административном праве сложилось два основных взгляда на вопрос о том, как нужно законодательно трактовать термин «должностное лицо». Но не будем забывать о том, что любая деятельность всегда динамична, и в особенности юриспруденция, а значит, в дальнейшем появятся новые взгляды, мнения и подходы в понимании проблематики определения словосочетания «должностное лицо».