Понятие, формы и виды социального обслуживания граждан

Государство как политический институт в обществе играет важную роль в организации и направлении общественной жизни во всех его сферах, в том числе и в социальном обеспечении. Поэтому социальное обслуживание в РФ - важнейшие направления социального обеспечения граждан России [1, 3]. Вместе с тем, государство должно обеспечивать возможности выбора формы социального обеспечения для обеспечения нужд разных категорий населения, с разными потребностями [12]. Поэтому в соответствии с российским законодательством выделяется несколько видов социальных услуг, которые удовлетворяют различные потребности граждан, нуждающихся в этих услугах - стационарные и полустационарные формы социального обслуживания, а также социальные услуги на дому [6].

Становление социального государства в России и, как ключевая предпосылка этом, - реформирование социально-обеспечительного законодательства обусловливают необходимость совершенствования видов услуг социального обеспечения. Ведь именно разные виды услуг социального обеспечения являются одной из основных категорий исследуемой области и определяют право социального обеспечения как отдельную самостоятельную отрасль отечественного права [13] . Для выполнения таких важных задач необходимыми и неотложными являются, прежде всего, раскрытие структуры и содержания правоприменительной практики права социального обеспечения, исследования правового регулирования указанного вопроса и выделение проблем формирования и реализации услуг социального обеспечения.

Однако, несмотря на чрезвычайную актуальность проблематики формирования и реализации услуг социального обеспечения, в литературе данный вопрос является неизученным. В связи с таким положением научных исследований исключается разработка дальнейших направлений совершенствования услуг социального обеспечения. Поэтому возникает необходимость комплексного анализа этой научной проблемы и поиск путей и направлений совершенствования услуг социального обеспечения.

Целью работы является изучение форм и видов социального обслуживания граждан, выявление специфики нормативно-правового регулирования общественных отношений в данной сфере, a также анализ проблем соответствующей правоприменительной практики, формулирование теоретических выводов и научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства в соответствующей сфере.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие основные задачи:

• -    охарактеризовать формы и виды социального обслуживания граждан;

• -    раскрыть современное состояние правового обеспечения форм и видов социального обслуживания граждан;

• -    проанализировать судебную практику в сфере социального обслуживания граждан за 2020 год;

• -    выделить отдельные проблемы правоприменительной практики в сфере социального обслуживания граждан с учетом его форм;

• -    определить направления совершенствования   социально-

• обеспечительного законодательства.

Для проведения исследования были использованы системы методов научного познания, в частности общенаучные (диалектический, анализа, синтеза, абстрагирования, аналогии), частные методы научного познания, применяемые в области многих наук (сравнительный, количественного и качественного анализа, статистический), а также специально-юридические (анализ судебной практики).

Сфера социального обслуживания - это деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социальномедицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи [11] . В словаре Р. Баркера социальное обслуживание означает «представление конкретных социальных услуг людям для удовлетворения потребностей, необходимых для их нормального развития, людям, зависящим от других (тех, кто не может заботиться о себе)» [11] . Е. Мачульская характеризует социальное обслуживание как «деятельность социальных служб социальной поддержки, оказания социальных, социальных и медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и финансовой поддержки, осуществления социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации» [12] .

Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» определяет социальные услуги как «действия или действия в сфере социальных услуг по оказанию постоянной, периодической, единовременной помощи, включая неотложную помощь, гражданину в целях улучшения условий его жизни и/или повышения его способности самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности» [з].

Таким образом, можно сделать вывод, что юридически именно социальные услуги являются содержимым социального обслуживания, так как Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ не дает понятия социального обслуживания, а только социальных услуг.

Данный вывод является первой выявленной в аналитической работе проблемой, так как в нормативно-правовых актах отсутствует определение сферы «социального обслуживания». Возможно, именно по этой причине в России еще не разработан специальный кодекс, регулирующий правоотношения в сфере социального обслуживания.

Следовательно, первой рекомендацией в аналитической работе может служить разработка и принятие «Кодекса социального обслуживания РФ», в котором следует определить все основные понятия. Такая новелла законодательства несомненно облегчит регулирование соответствующих правоотношений.

Статья 7 Конституции РФ гласит, что Российская Федерация -социальное государство [1] . Таким образом, социальное обслуживание имеет правовое основание на уровне основного закона России.

Формы социального обслуживания определены и охарактеризованы в главе 6 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [з] . Федеральным законом предусмотрено три формы социального обслуживания населения: стационарное обслуживание населения, полустационарное обслуживание населения, социальное обслуживание населения на дому.

Стационарная форма социального обслуживания - это разновидность социальных услуг, направленная на оказание помощи пожилым и инвалидам, которые не в состоянии обслуживать себя, в условиях стационарных учреждений [з] .

Полустационарная форма социального обслуживания - это предоставление социальных услуг гражданам в течение дневного пребывания в учреждении [3] .

Социальное обслуживание на дому - является одной из основных форм социального обслуживания, направленной на максимально возможное продление пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов в привычной социальной среде в целях поддержания их социального статуса [3] .

Таким образом, все формы социального обслуживания имеют правовое основание на уровне федерального законодательства (таблица 1).

Таблица 1.

Уровни нормативно-правового обеспечения форм социального обслуживания (на примере Республики Татарстан)

Уровень	Стационарная форма	Полустационарная форма	Социальное обслуживание на дому
Главный закон страны	Конституция РФ [1]
Федеральное законодательст во	Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [3]
Региональное законодательст во	Постановление Кабинета КМ РТ от 31.12.2014 № 1100 «Об утверждении Порядка предоставления социальных услуг поставщиками социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания в РТ [9]	Постановление КМ РТ от 31.12.2014 № 1101 «Об утверждении Порядка предоставления социальных услуг поставщиками социальных услуг в полустационарной форме социального обслуживания в РТ [8]	Постановление КМ РТ от 29.12.2014 № 1053 «Об утверждении Порядка предоставления социальных услуг поставщиками социальных услуг в форме социального обслуживания на дому в РТ» [7]

Кроме федерального законодательства, в Республике Татарстан, например, формы социального обслуживания также закреплены региональным законодательством.

Следовательно, форма социального обслуживания граждан в разных регионах России будет регулироваться нормативно-правовыми актами федерального и регионального уровней. При этом, федеральный уровень имеет большую юридическую силу.

Федеральное законодательство также предусматривает достаточно широкий перечень социальных услуг, которые направлены на максимальное освещение сфер жизни получателей социальных услуг, различных аспектов их жизни. Статья 19 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [3] устанавливает закрытый перечень социальных услуг, которые могут предоставляться получателям социальных услуг:

• 1)    социально-бытовые услуги, направленные на поддержку жизнедеятельности получателей социальных услуг в быту;

• 2)    социально-медицинские услуги, направленные на поддержание и сохранение здоровья получателя социальных услуг посредством организации ухода, помощь в процессе принятия мер в области здравоохранения;

• 3)    социально-психологические службы, оказывающие помощь в процессе коррекции психологического состояния получателя социальных услуг по адаптации в социальной среде;

• 4)    социально-педагогические услуги, имеющие своим направлением профилактику отклонений в развитии и поведении личности получателя социальных услуг, формирование положительных интересов;

• 5)    социально-трудовые услуги, направленные на оказание помощи получателям социальных услуг при трудоустройстве;

• 6)    социально-правовые услуги, имеющие направление на оказание помощи получателям социальных услуг в процессе получения юридических услуг, а также в защите их прав и интересов;

• 7)    услуги, направленные на повышение коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения на жизненную деятельность, в том числе детей-инвалидов;

• 8)    срочные социальные услуги.

Таким образом, все виды социальных услуг также имеют правовое основание на уровне федерального законодательства (таблица 2).

Таблица 2.

Уровни нормативно-правового обеспечения видов социальных услуг

(на примере Республики Татарстан)

Уровень	Стационарная форма	Полустационарная форма	Обслуживание на дому
Федеральное законодательство	Федеральный закон от 28.12.2013 № 442- ФЗ [3]	Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ [3]	Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ [3]
Региональное законодательство	Постановление Кабинета КМ РТ от 31.12.2014 № 1100   [9]	Постановление КМ РТ от 31.12.2014 № 1101   [8]	Постановление КМ РТ от 29.12.2014 № 1053 [7]
Виды социальных услуг   согласно региональному НПА	Социальнобытовые, социальномедицинские, социальнопедагогические, социальнопсихологические, социальнотрудовые, социальноправовые	Социально-бытовые, социально-медицинские, социально-педагогические, социальнопсихологические, социально-трудовые, социально-правовые, услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности	Социальнобытовые, социальномедицинские, социальнопедагогические, социальноправовые

Данные таблицы 2 свидетельствуют, что, как и для форм социального обслуживания, для отдельных видов социальных услуг также предусмотрено два уровня правового регулирования – федеральный и региональный. Причем в некоторых случаях такое регулирование является дублирующим.

Данный вывод является второй выявленной в аналитической работе проблемой, так как дублирование правовых норм на федеральном и региональном уровне создает избыточность.

Следовательно, второй рекомендацией в аналитической работе может служить проведение «регуляторной гильотины» в федеральном либо региональном законодательстве Республики Татарстан, то есть отсечение дублирующих правовых норм.

Проведен анализ правоприменительной практики в сфере социального обслуживания с учетом его форм, в том числе проанализировано содержание судебных решений и постановлений в российских судах общей практики за 2020 год методом случайной сплошной выборки.

Проанализировано 30 судебных решений, перечисленных в списке литературы аналитической работы [15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44] .

Анализ судебной практики в сфере социального обслуживания без учета его отдельных форм (рисунок 1) выявил, что наибольшее количество споров (40%), а значит и нарушений прав граждан, наблюдается в отношении неоказания этих самых услуг или оказание некачественных услуг, или оказания услуг ненадлежащего качества.

Рисунок 1. Разнообразие категорий дел в судебной практике по спорам в сфере социального обслуживания за 2020 год

В 33,33% случаев нарушаются права граждан на определенный договором размер оплаты социальных услуг по причине принятия нового нормативно-правового акта и перерасчета, на его основании, размера оплаты социальных услуг. В 6,67% случаев зарегистрированы споры о ситуациях, когда получатель по договору социальных услуг не пользуется ими, и на этом основании не оплачивает их, хотя договором определен срок обслуживания и размер его стоимости без возможности самопроизвольного определения необходимости такой оплаты. Следовательно, сами граждане нарушают права социальных учреждений, не производя оплаты, хотя бы и вследствие своей правовой неграмотности. Из данных рисунка 1 также следует, что 20% проанализированных дела составили трудовые споры работников социальной службы с работодателями, что, в аспекте темы аналитической работы, самостоятельного интереса не представляет.

Анализ судебной практики в сфере социального обслуживания (таблица 3) выявил, что наибольшее разнообразие нарушений прав граждан наблюдается в группе 4 - оказание некачественных социальных услуг учреждением социального обслуживания.

Таблица 3.

Гражданская и административная судебная практика по спорам в сфере социального обслуживания за 2020 год

Категории дел	Колич ество	Доля, %
Всего решений судов	30	100,0
1. Дела о трудовых спорах работников учреждений социального обслуживания	6	20,00
2. Дела о неоплате получателями услуг частично платных социальных услуг	2	6,67
3. Дела об одностороннем перерасчете учреждением социального обслуживания размера оплаты услуг частично платных социальных услуг на основании изменений законодательства	10	33,33
4. Оказание некачественных социальных услуг, в том числе:	12	40,00
– ненадлежащее состояние помещений учреждений	3	10,00
– ненадлежащее обеспечение получателей стационарных социальных услуг мягким инвентарем (вещевым довольствием)	3	10,00
– ненадлежащее обеспечение получателей стационарных социальных услуг помещениями, оборудованием, питанием, пожарной безопасности	1	3,33
– ненадлежащее обеспечение в условиях пандемии COVID-19 средствами индивидуальной защиты (маски, перчатки, кожные антисептики)	1	3,33
– оказание услуг ненадлежащего качества	3	10,00
– неоказание услуг лицу без определенного места жительства	1	3,33

В 10% случаев нарушаются права граждан на надлежащее состояние помещений учреждения социального обслуживания. В 10% случаев нарушаются права граждан на надлежащее обеспечение получателей стационарных социальных услуг мягким инвентарем (вещевым довольствием). В 10% случаев нарушаются права граждан на оказание услуг надлежащего качества. В 3,33% случаев зарегистрированы споры о ненадлежащем обеспечении получателей стационарных социальных услуг помещениями, оборудованием, питанием, пожарной безопасности. В 3,33% случаев зарегистрированы споры о ненадлежащем обеспечении в условиях пандемии COVID-19 получателей стационарных социальных услуг средствами индивидуальной защиты (маски, перчатки, кожные антисептики). В 3,33% случаев зарегистрированы споры о неоказании услуг лицу без определенного места жительства.

Анализ судебной практики в сфере социального обслуживания с учетом его отдельных форм (таблица 4) выявил, что в социального обслуживания наиболее часто нарушаются права на стационарные социальные услуги (70%). В 16,67% случаев нарушаются права граждан на социальные услуги на дому. В 13,33% случаев нарушаются права граждан на полустационарное социальное обслуживание.

Таблица 4.

Дела о стационарных, полустационарных социальных услугах и социальных услугах, оказываемых на дому в судебной практике за 2020 год

Категории дел	Дела о стационарных социальных услугах		Дела о социальных услугах на дому		Дела о полустационар ном социальном обслуживании
	Колич	Доля,	Колич	Доля,	Колич	Доля,
	ество	%	ество	%	ество	%
Всего решений судов	21	70,00	5	16,67	4	13,33
1. Дела о трудовых спорах работников учреждений социального обслуживания	2	6,67	2	6,67	2	6,67
2. Дела о неоплате получателями услуг частично платных социальных услуг	2	6,67	–	–	–	–
3. Дела об одностороннем перерасчете учреждением социального обслуживания размера оплаты услуг частично платных социальных услуг на основании изменений законодательства	10	33,33	–	–	–	–
4.      Оказание      некачественных	7	23,33	3	10,00	2	6,67
социальных услуг учреждением социального обслуживания, в том числе: – ненадлежащее состояние помещений	1	3,33	1	3,33	1	3,33
учреждения социального обслуживания –     ненадлежащее     обеспечение	3	10,00	–	–	–	–
получателей стационарных социальных услуг мягким инвентарем (вещевым довольствием) – ненадлежащее обеспечение	1	3,33	–	–	–	–

получателей стационарных социальных услуг помещениями, оборудованием, питанием, пожарной безопасности – ненадлежащее обеспечение в условиях пандемии COVID-19 получателей	1	3,33	–	–	–	–
стационарных   социальных   услуг средствами индивидуальной  защиты (маски, перчатки, кожные антисептики) –  оказание  услуг  ненадлежащего	1	3,33	1	3,33	1	3,33
качества
–   неоказание   услуг   лицу   без определенного места жительства	–	–	1	3,33	–	–

Из таблицы 4 следует, что правоприменительная практика наиболее неудовлетворительная в отношении стационарных социальных услуг. Это означает, что необходимо усиливать контроль, государственный и гражданский, за правоотношениями в данной сфере.

В целом, анализ судебной практики свидетельствует, что для правоприменительной практики в сфере социального обслуживания характерны две основные черты: произвольность и односторонность действий, противоречащих договору, как учреждений социального обслуживания, так и получателей социальных услуг. Данный вывод является третьей выявленной в аналитической работе проблемой.

Следовательно, третьей рекомендацией в аналитической работе может служить следующее. Данный факт свидетельствует о необходимости повышения правовой грамотности граждан, с одной стороны, а также предусматривание последствий для учреждений за нарушений получателей социальных услуг. Для разрешения последнего направления достойным выходом было бы подведение сферы социальных услуг под действие Закона Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» [4] по аналогии с медицинскими услугами, в том числе оказываемыми в рамках ОМС, которые сначала не подпадали под действие Закона «О защите прав потребителей», но в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2012 г. N 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей» было принято, что» «9. К отношениям по предоставлению гражданам медицинских услуг, оказываемых медицинскими организациями в рамках добровольного и обязательного медицинского страхования, применяется законодательство о защите прав потребителей» [10].

Сегодня большим недостатком является то, что закон о защите прав потребителей не применим при нарушении права на социальную поддержку. Такой вывод содержится, например, в апелляционном определении Верховного суда Республики Коми от 27.06.2013 года по делу № 333438/2013 [14] . В деле истец ссылался на то, что ГБУ «Центр по предоставлению государственных услуг в сфере социальной защиты населения» обязано предоставлять меры социальной поддержки педагогическому работнику. Однако денежная компенсация мер социальной поддержки в полном объеме ей не выплачена. Одним из требований являлось взыскание компенсации морального вреда в соответствии с законом о защите прав потребителей.

В заключение следует отметить, что анализ ситуации правового обеспечения социального обслуживания в России выявил несколько проблем, общих для всех его форм:

• 1.    В нормативно-правовых актах отсутствует определение сферы «социального обслуживания». Возможно, именно по этой причине в России еще не разработан специальный кодекс, регулирующий правоотношения в сфере социального обслуживания. Незакрепленность правовых понятий создает пробел законодательства.

• 2.    В российском законодательстве для разных форм социального обслуживания и для отдельных видов социальных услуг предусмотрено два уровня правового регулирования – федеральный и региональный. Причем в некоторых случаях такое регулирование является дублирующим. Дублирование правовых норм на федеральном и региональном уровне создает избыточность.

• 3.    Для правоприменительной практики в сфере социального обслуживания характерны две основные черты: произвольность и односторонность действий, противоречащих договору, как учреждений социального обслуживания, так и получателей социальных услуг.

• 4.    Сегодня большим недостатком является то, что закон о защите прав потребителей не применим при нарушении права на социальную поддержку. Такой вывод содержится, например, в апелляционном определении Верховного суда Республики Коми от 27.06.2013 года по делу № 333438/2013 [14] .

Таким образом, рассмотрев проблемы правового обеспечения социального обслуживания, можно предложить рекомендации по его совершенствованию, в том числе:

• 1.    Необходима разработка и принятие «Кодекса социального обслуживания РФ», в котором следует определить все основные понятия, в том числе закрепить понятие социального обслуживания. Такая новелла законодательства несомненно облегчит регулирование соответствующих правоотношений.

• 2.    Необходимо проведение «регуляторной гильотины» в федеральном либо региональном законодательстве Республики Татарстан, то есть отсечение дублирующих правовых норм.

• 3.    Необходимо повышение правовой грамотности граждан, для чего следует увеличивать объемы бесплатного правового информирования и обучения пожилых граждан.

• 4.    Необходимо предусматривание санкций для учреждений социального обслуживания за нарушение прав получателей социальных услуг. Для разрешения последнего направления достойным выходом было бы подведение сферы социальных услуг под действие Закона Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» [4] по аналогии с медицинскими услугами.