Понятие «государственно-частное партнерство» и подходы к его определению

В политико-правовой и экономической литературе обычно выделяют три типа отношений, которые могут возникнуть между властью и бизнесом. Первый тип – это отношения, связанные с лоббированием экономической политики для разрешения конкретных проблем отрасли или корпорации, что имеет чисто секторальную направленность. Второй тип отношений касается эксклюзивного доступа к использованию государственных ресурсов для поддержки конкретных проектов. Третий тип основан на равноправии партнеров, т.е. государства и предпринимательства.

Государственно-частное партнерство, безусловно, важнейшая тема, о которой в настоящее время очень много говорят на разных уровнях. Однако единого определения, раскрывающего сущность данного понятия, и единого понимания сущности этого явления в настоящее время ни в федеральной, ни в региональной законодательной базе, ни в теоретической литературе в России не существует. Впрочем, нет единого понимания государственно-частного партнерства и в мировой экономической и правовой литературе.

До сих пор в России использовались различные формы аренды с теми или иными особыми условиями, которые нередко именовались «государственно-частным партнерством». Вслед за зарубежными авторами под «государственно-частным партнерством» (ГЧП) нередко понимают также выдачу государством лицензий (разрешений) на ведение того или иного бизнеса, проведение торгов на право выполнения поставок для государственных нужд, получения прав обычной арен- ды или финансовой аренды (лизинга) объектов госсобственности.

На самом деле, государственно-частное партнерство реализуется во вполне специфичных по своему качеству и структуре отношениях и проектах, которые предполагают качественно совершенно иную модель взаимодействия государства и бизнеса, ибо определяются специфической системой правовых, финансовых, экономических и других отноше-ний, формальных и неформальных норм, правил поведения, обычаев, традиций и прочих институтов, а также связанных с ними институциональных ограничений.

В англо-саксонских и европейских экономических теориях под «государственно-частным партнерством», как правило, понимается привлечение частных инвестиций в отрасли, традиционно финансируемые государством (при соблюдении коммерческих интересов бизнеса): от контрактов управления на действующие объекты до осуществления частными компаниями полного цикла строительства и эксплуатации новой инфраструктуры. Чаще всего различные формы ГЧП, понимаемого таким образом, используются при реализации крупных государственных или муниципальных проектов в области производственной и коммунальной инфраструктуры: коммунальном хозяйстве, электроэнергетике, телекоммуникациях, транспортной инфраструктуре. Создавая и поощряя такие отношения партнерства, государство (муниципалитет) пополняет арсенал эффективных методов ведения хозяйства, перекладывая функции управления принадлежащей ему собственностью на частный сектор, который, в свою очередь, пользуясь государственными (муниципальными) активами и гарантиями, привносит в производство организационный опыт, знания, ноу-хау; осуществляет инвестиции; минимизирует риски предпринимательской деятельности.

При таком толковании ГЧП бизнесу на условиях публично-правового или гражданско-правового договора передаются некоторые государственные (муниципальные) функции, связанные с управлением объектами государственной (муниципальной) собственности. Существенной предпосылкой и условием так понимаемого ГЧП является то, что для бизнеса выполнение функций государства (муниципалитета) как собственника определенного имущественно-правового комплекса становится коммерчески выгодным проектом, а за государством (муниципалитетом) остаются права надзора и контроля за надлежащим выполнением бизнесом условий передачи ему для временного исполнения функций управления государственной (муниципальной) собственностью.

Иначе говоря, бизнес в указанных случаях ГЧП выступает в качестве частного экономического агента государства (муниципалитета), имеющего и реализующего свое право на агентское вознаграждение путем специфического «частного кормления» (или «откупа», если продолжить ряд категорий экономики Средних веков) за счет доходов, получаемых самим частным агентом вследствие исполнения за свой счет, на свой страх и риск переданного ему государством (муниципалитетом) набора некоторых функций собственника соответствующего государственного (муниципального) имущественно-правового комплекса.

Исходя из сказанного, в западных и современных российских исследованиях ГЧП, как правило, выделяют три основных теоретических аспекта. Первый касается процессов разгосударствления и приватизации государственного сектора экономики и социальной сферы, происходящих с разной глубиной и интенсивностью в разных странах на разных этапах их истории, места в разгосударствлении и приватизации партнерств государства и частного сектора. Второй касается роли государства в современной экономике, определе-нии оптимальных размеров и границ государственного вмешательства в экономические процессы. Третий аспект фокусируется вокруг отношений государства, больших и малых социальных групп в современном обществе.

В рамках модернистского подхода к построению теорий государственного управления в западной научной литературе существуют, пожалуй, две основные точки зрения. Первая из них отражает представление о государстве как об инструменте осуществления интересов правящего класса, когда государство является агентом группы или класса. Вторая – провозглашает нейтралитет государства и служение его на пользу всего общества. При этом в отношении партнерства государства и бизнеса одни утверждают, что государственно-частные партнерства являются структурами, которые создаются под эгидой и с участием государства в интересах доминирующего класса, другие же считают, что государственно-частное партнерство – механизм, позволяющий учитывать и балансировать интересы широкого диапазона общественных групп и реализующих их экономические интересы хозяйствующих субъектов.

В то же время другие исследователи полагают, что ГЧП представляет собой механизм, способствующий гармоничному развитию экономики, согласованию интересов государственного и частного секторов экономики и домохозяйств и тем самым гарантирующий защиту интересов различных слоев общества. Такие исследователи доказывают, что для местных органов власти ГЧП может быть эффективным средством осуществления про-грессивной политики развития территории. Поскольку публично-частные партнерства основаны на реальных проектах и реализуются органами государственной (муниципальной) власти совместно с частными компаниями на пользу общества, к указанной оценке примыкает взгляд на ГЧП как на инструмент развития в интересах различных групп общества в целом.

По существу, в западной литературе и европейско-американской практике государственного строительства идет давнишний нескончаемый спор об основополагающих принципах государственного управления экономикой и развитием общества в целом. Однако, поскольку в реальной практике государственного уп- равления экономикой и развитием общества в США и Западной Европе последние полвека доминируют мо-нетаристкий и консервативный (неоконсервативный) подходы, постольку управляющая и регулирующая роль государства по преимуществу сводится к монетаристской и институциональной политике регулирования экономики. Известно, что из всего многообразия экономических функций государства одно из главных его предназначений состоит в формировании институциональной среды для хозяйственной деятельности, составной частью которой и являются институты партнерства. При этом аксиомой считается, что ведение государством хозяйственной деятельности заведомо менее эффективно, чем частным предпринимателем. Из чего следует, что государство по определению не может быть не только равным по своей эффективности частному собственнику, но и в принципе не может быть эффективным собственником.

На макроуровне доминирование такого подхода выражается в либерализации кредитно-финансовой и налоговой политики, проведении институциональных реформ, направленных на сокращение до минимума прямого участия государства в хозяйственной деятельности, создание стимулов для развития частной инициативы и предприимчивости; а на микроуровне – в разгосударствлении и приватизации, смягчении фискальной нагрузки и административного контроля за частным бизнесом, использовании принципов ведения последнего в максимально возможном числе организаций и предприятий всех отраслей экономики и социальной сферы.

Отсюда следует, что краеугольным камнем постановки и рассмотрения вопроса о сущности, месте и роли ГЧП в развитии общества в целом или отдельных территорий страны в западной литературе и практике государственного управления экономикой неизбежно является вопрос об объеме, распределении и механизмах реализации прав собственности на те объекты, которые, с одной стороны, входят в состав государственного (муниципального) сектора экономики, а с другой, являются материальной основой производства и предоставления публичных услуг домашним хозяйствам и другим субъектам негосударственного сектора.

Очевидно, что при таком рассмотрении места и роли государства в управлении экономикой проблемы ГЧП большинством западных и российских исследователей рассматриваются с точки зрения не системы в целом, а с точки зрения одного из элементов, вернее, одного из секторов этой системы, т.е. с точки зрения частного сектора в его эвентуальном (потенциально, в возможности) противостоянии сектору государственному. Такой подход берет начало в идеологии буржуазных революций Запада и составляет краеугольный камень всей теории модернизации – в фокусе такого подхода стоит вопрос о праве различных социальных групп на формирование органов публичной власти и вопрос о формировании и смене самих этих групп интересов, в пользу которых осуществляется публичная власть. Собственно говоря, это вопросы не столько экономические, сколько политические, процедурные и правовые.

Но из этого следует, что концепция государственно-частного партнерства, реализуемая в той или иной стране, определяется природой государства, спецификой институтов и институциональных ограничений, существующих в обществе, что обусловлено всей предшествующей историей становления и развития данного государства и общества. Поэтому, прежде всего, институциональными и культурно-историческими различиями обусловливается различие взглядов разных исследователей на понятие и сущность государственно-частного партнерства, и это в первую очередь не следует упускать из вида, когда мы пытаемся заимствовать какой-либо иностранный опыт для решения своих задач.

Конституция России в качестве нормы содержит положение о том, что Россия является социальным правовым государством. Следовательно, основным законом страны не только поставлена задача, но и гарантируется формирование в России социального рыночного хозяйства. Поэтому при рассмотрении вопросов, связанных с развитием государственно-частного партнерства в России и ее регионах, на первый план должны выдвигаться такие вопросы государственного управления экономикой, решение которых обеспечивает достижение социально-экономической эффективности использования всех наличных ресурсов общества. Для этого необходимо обеспечить построение эффективной распределенной системы управления использованием всех наличных в стране ресурсов, функционирование и эффективность которой базируется на партнерстве государства, местного самоуправления и бизнеса. Инструментарий достижения такой социально-экономической эффективности (в том числе политический, юридический, технологический и т.д.) неизбежно будет вырабатываться путем преобразования всего накопленного человечеством арсенала форм и методов, процедур и технологий государственного регулирования экономики, осуществления государственно-частного и социального партнерства в соответствии с институциональными ограничениями, сформированными культурно-историческими условиями и наследием России.

Исходя из вышеизложенного, сделаем вывод: государственно-частное партнерство – это, прежде всего, определенное качество системы отношений государства, частного сектора и общества, которое (качество отношений) обеспечивает необходимую социальноэкономическую эффективность использования вовлеченных в такое партнерство ресурсов и производственного потенциала.

Согласно теории государственного управления экономикой государственно-частное партнерство может и должно осуществляться как на стратегическом уровне (на уровне стратегического управления экономикой страны, региона, муниципалитета), так и на уровне конкретных проектов (проектное управление).

Таким образом, на национальном и субнациональ- ном уровнях государственного управления рыночной экономикой вообще и социальным рыночным хозяйством вполне очевидна роль государственно-частного партнерства как в качестве основополагающего принципа стратегического балансирования и координации имеющих место в обществе интересов, достижения приемлемой для общества в целом эффективности управления экономикой и экономическим ростом, так и в качестве реального механизма формирования государственных стратегических планов и программ социально-экономического развития, достижения предусмотренных такими планами и программами целевых показателей.

Социально-экономическое развитие конкретной территории местного самоуправления и социальноэкономический рост местного хозяйства, как свидетельствует мировая и отечественная практика, может осуществляться путем использования конкретных комбинаций одной и более из семи выработанных практикой «чистых» моделей развития местного хозяйства, а именно: социально-экономическое развитие как решение социально-экономической проблемы; социально-экономическое развитие как управление предпринимательской активностью; социально-экономическое развитие как создание «машины роста»; социальноэкономическое развитие как сохранение природной и социальной среды; социально-экономическое развитие как высвобождение человеческого потенциала; социально-экономическое развитие как результат руководства; социально-экономическое развитие как поиск социальной справедливости.

Таким образом, местным самоуправлением предполагается не только реализация той или иной модели индикативного управления социально-экономическим развитием соот-ветствующей территории на основе реализации принципов государственно-частного партнерства, но и основа местного самоуправления: местное хозяйство по самой сути представляет собой не что иное, как осуществляемое в режиме реального времени и в рамках конкретно ограниченной территории партнерство, сторонами и участниками которого являются местные органы публичной власти, хозяйствующие субъекты государственного, муниципального и частного секторов и домашние хозяйства.

В принципе теоретически и практически неправильно сводить понятие государственно-частного партнерства лишь к определенному виду гражданско-правовых или публично-правовых договоров, предусмотренных соответствующим специальным законом или кодексом в рамках национальной правовой системы.

В случае государственно-частного (публично-частного) партнерства может иметь и часто имеет место контракт или система контрактов. При этом такой контракт или система контрактов содержит признаки различных установленных законодательством форм договоров и, как толчок, порождает возникновение особых отношений, выходящих за рамки какой-либо одной из отраслей права. Государственно-частное партнерство – это не просто контракт государственного органа, государственного агентства или госпредприятия и частного лица подобно, например, договору аренды, оказания услуг и т.д. Это – вполне конкретная схема и формы взаимодействия частного бизнеса с государством, отличающиеся специфическим качеством и реализуемые на базе вполне определенных принципов, не допускающих разных толкований в зависимости от взглядов и пристрастий конкретных лиц.

И, прежде всего, государственно-частное партнерство – это возникающие в результате соглашения или системы соглашений организационно-экономические отношения, особенность которых состоит в том, что государство (органы местного самоуправления) выступает здесь сразу в двух ипостасях — как договаривающаяся сторона организационно-управленческих и имущественно-хозяйственных отношений, во-первых, и как гарант соблюдения всех пунктов такого соглашения (системы соглашений), включая предоставление гарантий неухудшения коммерческих условий соглашения или системы соглашений, во-вторых.

Собственно, одно соглашение (контракт) или система соглашений в случае государственно-частного (публично-частного) партнерства – это всего лишь форма юридического закрепления и подтверждения факта возникновения особых организационно-экономических и имущественно-хозяйственных отношений между государством (муниципалитетом) и конкретным бизнесом, где особое положение государства (муниципалитета) выражается не вследствие директивного управления процессом привлечения инвестиционных средств из частного сектора для решения общественных (местных) задач, а в непосредственном и постоянном участии государства (муниципалитета) и его систематическом взаимодействии с частным сектором в течение всего периода существования конкретной формы осуществления государственно-частного (публично-частного) партнерства, оформленного данным соглашением (системой соглашений), и, кроме того, в создании благоприятного и защищенного поля для совместной работы по выполнению указанного соглашения (системы соглашений).

Таким образом, государственно-частное партнерство – это качественно особая система сотрудничества между публичной властью и частным сектором с соответствующими этой системе формами и механизмами конкретных организационно-экономических и имущественно-хозяйственных отношений, осуществляемых в общественных интересах на условиях, экономически и социально выгодных для всех участников таких отношений.

Специфика государственно-частного партнерства состоит в том, что оно, выступая в качестве исходного условия, предпосылки и целевого ориентира эффективного публичного управления экономикой, имеет институциональный характер и является организационноэкономическим и имущественно-хозяйственным стратегическим и оперативным сотрудничеством публичной власти и частного сектора, конституирующим и обеспечивающим социально-экономический рост, сбалансированность и пропорциональность развития страны (региона, территории).