ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) КОНТРАКТА, ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В Российской Федерации обеспечение государственных нужд составляет существенную часть затрат федерального бюджета, в контрактной системе России обращается от 25,6 до 30,3 трлн рублей, что примерно составляет 31–37 % ВВП страны [5].

В настоящее время легальное понятие государственного контракта сформулировано в Федеральном законе от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) [3]. Под государственным или муниципальным контрактом согласно ст. 3 Закона № 44-ФЗ понимается «договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта РФ (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд» [3].

Гражданский кодекс Российской Федерации определяет значение только государственного контракта на поставку товаров. Так, согласно ст. 526 ГК РФ «под государственным или муниципальным контрактом на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд понимается контракт, по которому поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик гарантирует оплату поставленных товаров. При этом заключение государственного (муниципального) контракта может быть направлено не только на удовлетворение нужд в имущественной сфере соответствующих публично-правовых образований, но и на формирование кадрового состава органов управления, штатных сотрудников соответствующих учреждений, обеспечивающих выполнение государственных или муниципальных функций» [1].

Статьи с 525 по 534 ГК РФ в общем виде регламентируют отношения, связанные с государственным контрактом (основание и порядок заключения, исполнение, оплату). Основная цель норм данного раздела ГК РФ, по справедливому утверждению P. P. Габитова, состоит «в закреплении нормативных положений, которые выделяют важнейшую специфику рассматриваемых отношений, — участие в них государства или муниципальных образований как публично-правовых образований, имеющих особый правовой статус» [12].

В соответствии с п. 2 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации «государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в порядке, установленном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением определенных случаев». При этом «совокупность всех заключенных государственных или муниципальных контрактов за счет средств соответствующего бюджета законодательство именует государственным или муниципальным заказом, который объединяет в себе все обязательства соответствующего бюджета по оплате товаров, работ и услуг, выполненных на основании государственных или муниципальных контрактов» [2].

Характерной отличительной чертой государственного (муниципального) контракта является особая цель использования товаров (услуг, работ), а именно их закупка для государственных или муниципальных нужд, в том числе в государственный резерв. Данная особенность закреплена как в ГК РФ (ст. 526), так и в Законе № 44-ФЗ.

Государственные (муниципальные) заказчики в пределах своих полномочий самостоятельно решают проблемы обеспечения Российской Федерации, субъектов РФ; муниципальных образований и собственных нужд необходимыми товарами, работами, услугами. Главным инструментом в этом процессе служит заключение государственного контракта. Именно государственный контракт и особый порядок его заключения в полной мере раскрывают сущность такого правового явления, как контрактные правоотношения. Вследствие того, что «государственные (муниципальные) закупки носят сложный многоэтапный характер, сосредоточенный на заключении и исполнении государственного контракта, это в свою очередь порождает на практике сложные правовые проблемы, связанные с определением правовой природы государственного контракта, его роли и места в системе гражданско-правовых договоров, правового статуса заказчика и участника государственных (муниципальных) закупок» [13].

Большинство дискуссий в вопросе определения сущности государственного контракта связаны со спецификой субъектного состава (государство-заказчик), с целевым содержанием государственного контракта (удовлетворение государственных нужд), с особенностями финансирования (выделение бюджетных ассигнований). Вместе с тем понимание правовой сущности государственного контракта является ключевым моментом в характеристике его режима.

Рассматривая понятие государственных контрактов, А. В. Демин обращает внимание на их наименование, которое подчеркивает, по его мнению, «наличие в их правовом режиме публично-правовых элементов». Обосновывая наличие в государственных контрактах административно-правовых признаков, автор отмечает, что «законодательные акты, регулирующие государственные контракты, по своему содержанию, структуре, предмету и методам регулирования являются комплексными и включают нормы гражданского и административного права. Причем административные нормы носят специальный характер, устанавливая изъятия и отраслевые особенности для данной категории договоров по отношению к общим положениям и принципам обязательственного (гражданского) прав» [15].

С точки зрения Л. И. Шевченко, «государственный контракт — это гражданско-правовой договор, включающий в себя отдельные административно-правовые

(публичные) элементы» [19]. На административный характер государственного контракта также обращает внимание и В. В. Балакин, который считает, что «государственный контракт… обладает всеми признаками административного договора и одновременно имеет частноправовую окраску» [7].

Аналогичной точки зрения придерживается и Ю. М. Козлов, отмечая такую особенность государственных контрактов, как «сочетание в себе элементов административно-правовых и гражданско-правовых договоров».

Л. В. Андреева характеризует «государственный контракт как особый тип договора предпринимательского права» [6]. Интересной представляется точка зрения Н. Н. Заботиной, которая определяет государственный контракт как «специальную правовую конструкцию, правовое средство, призванное обеспечить баланс интересов субъектов договорного обязательства, стороной которого выступает публично-правовое образование» [16].

При этом спорной видится ее позиция о «неэффективности использования в гражданских правоотношениях такого понятия, как государственный контракт, которое не несет особой смысловой, функциональной нагрузки, вызывает споры о публично-правовой природе указанного договора» [8]. Развивая эту точку зрения, В. Е. Лукьяненко подчеркивает «наличие схожих признаков между публичными договорами, государственными и бюджетными контрактами. При этом нельзя согласиться с его аргументацией в части схожести государственного контракта с публичным и предварительным договорами» [18]. Поскольку согласно ст. 429 Гражданского кодекса РФ предварительный договор предполагает заключение основного договора в будущем, а государственный контракт, по сути, является основным договором, то ничего общего государственный контракт с предварительным договором не имеет. Это же касается и публичного договора, к существенным условиям которого относится обязательное заключение договора на одних и тех же условиях с любым лицом, обратившимся к нему» [1].

Таким образом, несмотря на различные точки зрения на правовую сущность государственного контракта, почти всеми исследователями отмечается наличие в них публично-правовых и частноправовых элементов. При этом некоторыми авторами делается вывод о том, что государственные контракты относятся к комплексной сфере правового регулирования, в которой государственное вмешательство носит разноотраслевой характер.

Некоторые правоведы рассматривают государственный контракт как часть юридической процедуры закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд (размещения государственного заказа). К примеру, с точки зрения К. В. Кичик, «государственный контракт — это институт, имеющий отношение к обеим стадиям реализации заказа, а значит, можно говорить о том, что «контракт — одна из правовых форм реализации заказа» [17]. В. Е. Белов также акцентирует внимание на том, что «государственный контракт, с одной стороны, выступает как правовая форма размещения государственного заказа, с другой как правовая форма реализации государственного заказа» [8].

Прав был и Е. П. Губин, отмечая, что «совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг представляет собой, с одной стороны, правовую форму опосредования отношений, вытекающих из государственного заказа, а с другой — частноправовое средство, используемое государством при регулировании экономики» [14].

О том, что «государственный контракт — одна из правовых форм реализации государственного заказа», пишут и другие авторы, например, А. П. Алехин, А. А. Кар-молицкий и Ю. М. Козлов.

Следует согласиться с M. B. Волынкиной, что главное заблуждение авторов, отрицающих гражданско-правовую природу государственного контракта — это то, что «определение потребностей, формирование заказа смешиваются с отношениями по заключению и исполнению государственного контракта, в то время как они связаны между собой (одно предшествует другому), но не тождественны: первые имеют публично-правовую природу, вторые — частноправовую» [11].

Так, можно не согласиться с таким расширительным пониманием государственного контракта как формы реализации государственного заказа, поскольку основной формой его реализации является проведение юридических конкурентных процедур, именно благодаря которым и осуществляется эффективное размещение государственного заказа. Государственный контракт лишь опосредует заключительный этап размещения, когда, по сути, размещение уже состоялось и необходимо только юридически закрепить порядок исполнения государственного заказа.

В пользу гражданско-правового характера государственного контракта говорит, прежде всего, само его определение как договора. Сторонником квалификации государственного контракта как гражданско-правового договора является Н. Н. За-ботина, справедливо указывающая на то, что «отношения по поставке товаров для государственных нужд не являются управленческими, субординационными с властным преобладанием одной из сторон, а являются имущественными, стороны которых равноправны, и, как следствие, гражданско-правовыми» [16].

На основании положений действующего гражданского законодательства, можно утверждать, что в зависимости от содержания и существа отношений, которые опосредуют государственный контракт, последнему может придаваться характер того или иного вида гражданско-правового договора: поставки, подряда, оказания услуг и т. д. Как отмечает В. Г. Блинов, «существование его обусловлено спецификой отношений, складывающихся по поводу удовлетворения потребностей государства в тех или иных товарах, работах и услугах, а также участием особого субъекта — государственного заказчика» [8].

Иными словами, государственный контракт является неким собирательным понятием, за которым скрываются различные виды гражданско-правовых договоров, сущность которых определяется единой целью — удовлетворение потребностей публично-правового образования.

Таким образом, государственному контракту в силу его специфики принадлежит особое место в системе договоров и в целом он является самостоятельным видом гражданско-правового договора, обладающего следующими признаками:

• 1)    присутствием специальных субъектов права — участников, выигравших закупочную процедуру и заказчиков, являющихся главными распорядителями и получателями бюджетных средств;

• 2)    наличием особой природы складывающихся в процессе заключения и исполнения государственного контракта правоотношений. Любой договор в системе гражданско-правовых договоров ГК РФ может иметь статус государственного контракта. В этой особенности заключаемых договоров и состоит специфика государственного контракта;

• 3)    наличием особой цели заключения — удовлетворения государственных и муниципальных нужд;

• 4)    наличием специальных условий заключения государственного контракта.

Согласно Закону № 44-ФЗ государственный контракт заключается только по результатам проведения торгов или иных способов закупки товаров, работ, услуг, а если контракт составлялся по результатам проведения торгов, то стороны не вправе будут отказаться от его заключения. Более того, Закон № 44-ФЗ предусматривает необходимость включения в него определенных обязательных условий:

• 5)    наличием специальных условий исполнения государственного контракта.

Согласно п. 1 ст. 94 Закона № 44-ФЗ «исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика, и поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Законом» [3].

Вопрос о правильности названия соглашений, которые заключаются заказчиком с его контрагентами в рамках Закона о контрактной системе, до сих пор остается актуальной дискуссионной темой, относительно которой исследователи продолжают спорить, в самом Законе № 44-ФЗ точно не определено, в каких случаях заключается контракт, а в каких — договор.

Основным доводом сторонников того, что соглашения должны именоваться контрактами, является название Закона о контрактной системе, а также то, что в большинстве случаев Закон о контрактной системе использует формулировку «контракта». Оппоненты данной группы исследователей пытаются доказать, что не так все просто, как выглядит на первый взгляд.

Во-первых, Закон о контрактной системе использует также и формулировку «до-говор«, которая равнозначна по своей сути контракту. Даже понятийный аппарат Закона о контрактной системе основан на взаимозаменяемости указанных терминов.

Так, в частности согласно пункту 8 статьи 3 Закона о контрактной системе, государственный контракт, муниципальный контракт — это договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.

По тексту Закона № 44-ФЗ государственные и муниципальные контракты, а также договоры бюджетных учреждений и иных юридических лиц обобщенно называются «контракты».

Открытым остается вопрос о возможности использования заказчиками наименования «договор» в отношении отдельных видов сделок. Такая неопределенность связана с тем, что сам Закон № 44-ФЗ называет такие сделки договорами, однако при этом законодатель прямо не оговаривает, что в данных случаях заказчики имеют право использовать указанное наименование [3].

Понятие «государственный (муниципальный) контракт» подчеркивает, с одной стороны, его особую значимость для государственных (муниципальных) нужд, с другой — участие в отношениях органов власти в лице государственных (муниципальных) заказчиков.

Ключевой признак договора состоит в том, что он имеет характер соглашения сторон. Так, по мнению Н. Н. Заботина «государственный контракт, бесспорно, является договором и мог бы называться государственным договором. Государственный (муниципальный) контракт следует признать не самостоятельным видом (типом)

договора, а особой договорной конструкцией» [16].

В силу п. 8 ст. 3 Закона 44-ФЗ «государственный контракт, муниципальный контракт — договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд».

Статья 34 Закона 44-ФЗ называется «контракт» и указано, что «контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с настоящим Федеральным законом извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены» [3].

В ст. 525 ГК РФ указано, что «поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд» (пункт 2 статьи 530) [1].

В рамках ст. 763 ГК РФ подрядные строительные работы (статья 740), проектные и изыскательские работы (статья 758), предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд [1].

Таким образом, при проведении закупок по Закону № 44-ФЗ (кроме ст. 15 Закона 44-ФЗ) заказчик заключает контракт, как вариант можно также назвать государственный или муниципальный контракт. Так определено гражданским кодексом РФ (ч. 1 ст. 420), «договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей» [3].

Принципиальным сходством контракта и договора является то, что это «соглашение нескольких лиц — этим любой гражданско-правовой договор отличается от гражданско-правовой сделки, под которой понимаются действия граждан и юридических лиц. направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей» (ст. 153 ГК РФ) [1].

В гражданском праве, неотъемлемой частью которого является законодательство о закупках, существуют два принципиально отличающихся друг от друга института, представляющих собой разновидность различного рода действий правообразующего характера, порождающих возникновение гражданских прав и обязанностей: это договор н сделка.

Принципиальное отличие этих институтов заключается в количестве волеизъявлений потенциальных участников таких отношений: для сделок допускается 1 волеизъявление и такая сделка будет считаться односторонней (ч. 2 ст. 154 ГК РФ). Тогда как для любого договора, в том числе одностороннего договора, необходимо наличие нескольких волеизъявлений — как минимум двух сторон, участвующих в заключении договора.

Договор — это всегда соглашение нескольких лиц (ч. 1 ст. 420 ГК РФ), в связи с чем односторонняя сделка никогда не будет являться правовым договором [1].

Таким образом, гражданско-правовая наука разделяет несколько институтов: сделка и договор или контракт, для каждого из которых будет иметь значение наличие количество волеизъявлений сторон.

Правовая природа договора и контракта очень похожа по указанному критерию. Другие факторы при внимательном рассмотрении также определяют сходство сущностей договора и контракта как правовых понятий. Как указывалось выше, Закон о контрактной системе использует их как равнозначные. Складывается впечатление, что разность формулировок вызвана особенным значением правоотношений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.

Для того чтобы упростить задачу заказчика по выбору формы оформления сделки Министерство экономики и развития выпустило разъяснение за номером № Д28и-1889 от 30 сентября 2014 года. В нем рекомендовано: «бюджетные учреждения по всем вида закупок, предусмотренным Законом № 44-ФЗ. заключают только гражданско-правовые договоры бюджетного учреждения» [4].

Муниципальные заказчики (муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующее от имени муниципального образования уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки) по всем видам закупок, предусмотренным Законом № 44-ФЗ, заключают муниципальные контракты.

Таким образом, на основании разъяснений уполномоченного в сфере регулирования контрактной системы органа исполнительной власти можно делать более определенный вывод о том, что выбор заказчиком формы соглашения с победителем (контракт или договор) зависит от субъектного статуса заказчика, а не статуса победителя или иных обстоятельств, в том числе различий в сущности понятий.

Вышеуказанные разъяснения подтверждают, по сути, тот факт, что понятия «контракт» и «договор« являются сходными по своему значению и выбор той или иной формы соглашения не зависит от специфики предмета закупки или внешних условий, а определяется исключительно статусом заказчика.

Учитывая вышеизложенное, ответ на данный вопрос будет зависеть от правового статуса заказчика: договор следует заключить в том случае, если заказчик является бюджетным учреждением.

Таким образом, государственный (муниципальный) контракт — это новая правовая конструкция, служащая для выделения различных видов гражданско-правовых договоров, заключаемых государственными (муниципальными) заказчиками от лица публично-правовых образований для целей обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет средств бюджета, в отдельную категорию договоров. Иными словами, государственный (муниципальный) контракт необходимо рассматривать как свойство (характеристику) определенных гражданско-правовых договоров.

Подводя итог анализу приведенных норм общих положений Закона № 44-ФЗ, можно сделать вывод о том, что сущность государственного (муниципального) контракта как правовой формы удовлетворения государственных (муниципальных) нужд, опосредующих реализацию публичных интересов в определенной сфере, обуславливает создание такого правового режима осуществления закупок, который в отличие от классических гражданско-правовых конструкций, призван обеспечить достижение цели эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, устранения недобросовестной конкуренции, возможных злоупотреблений и снижение коррупционных рисков в рассматриваемых правоотношениях [3].

При этом государственные (муниципальные) контракты, направленные на удовлетворение государственных (муниципальных) нужд, могут иметь совершенно разную юридическую природу, которая будет определяться содержанием возникающих из него правоотношений. Подчеркнем, что за государственным (муниципальным) контрактом всегда скрывается определенный гражданско-правовой договор. Конструкция «государственный (муниципальный) контракт» подлежит применению, как отмечает В. В. Витрянский, «практически к любым типам (видам) договорных обязательств, которые обладают необходимым набором признаков, характерных для каждой специальной договорной конструкции» [10].

международное частное право» : дис. … д-ра юрид. наук / Шевченко Любовь Ивановна. — Кемерово, 2001. — 364 с.