Понятие и юридическая природа контракта о службе в органах внутренних дел

Статья 8 Положения о службе в органах внутренних дел РФ предусматривает, что должности рядового и начальствующего состава органов внутренних дел (далее – ОВД) замещаются путем заключения индивидуальных контрактов, по конкурсу, а также посредством назначения на должность. Таким образом, законодатель определяет три возможных варианта правообразующих юридических фактов для возникновения служебно-трудовых отношений. Однако сфера применения двух последних форм в значительной степени ограничена. Приказом МВД России от 12.07.95 г. устанавливается перечень должностей в ОВД, подлежащих замещению на конкурсной основе. Данный перечень содержит лишь несколько должностей из организационно-штатной структуры МВД России и министерств (управлений) внутренних дел субъектов федерации (главный инспектор, ведущий специалист и т.д.), а также ряд должностей в образовательных и научно-исследовательских заведениях МВД России. В структуре городских (районных) УВД (ОВД) должностей, замещаемых в порядке конкурса, не предусматривается. Возникновение служебно-трудовых отношений посредством назначения на должность устанавливается в соответствии со ст. 14 Положения о службе в ОВД для Министра внутренних дел РФ, министров (начальников) ОВД субъектов РФ, районов, городов, районов в городах, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, актами Президента РФ, Правительства РФ, и для иных должностных лиц. Однако приказом МВД РФ от 19.07.99 г. установлено, что замещение должностей, указанных в ст. 14, кроме должностей Министра внутренних дел

РФ и его заместителей, осуществляется путем заключения индивидуальных контрактов. Сразу возникает вопрос о правомерности этого ведомственного нормативного акта, фактически вносящего изменения в нормативный правовой акт более высокой юридической силы. Само же по себе его появление наряду с приведенным выше приказом от 12.07.95 г. свидетельствует о преобладании контрактной формы замещения должностей в ОВД.

Надо признать, что соотношение правообразующих юридических фактов в ст. 8 Положения расходится с распространенным в теории трудового права суждением о том, что конкурс и назначение на должность выступают как правообусловливающие факты исключительно в связи с трудовым договором (контрактом), т.е. в виде фактических юридических составов. Думается, что в отношении службы в ОВД целесообразно примерно такое же решение.

Термин «контракт» вошел в правовой лексикон давно, но стал широко использоваться, пожалуй, только с начала 90-х гг. Его распространение в источниках трудового права придало мощный импульс научной дискуссии среди представителей соответствующей правовой науки о правовой природе, целевом назначении контракта, сферах его применения. В ходе дискуссии, продолжающейся и по настоящее время, было высказано несколько точек зрения. Он рассматривался как особый вид срочного трудового договора, как разновидность срочного трудового договора, как специфический вид соглашения о труде и способ индивидуально-договорного регулирования прав и обязанностей его сторон [1, с. 47; 5, с. 53; 6, с. 59]. Высказаны и другие суждения. При этом большинство участников дискуссии подчеркивают значительные различия между контрактом и обычным трудовым договором. По мнению С.Ю.Головиной и В.Д.Шахова, важнейшее отличие состоит в соотношении нормативного и договорного регулирования трудовых отношений. В трудовом договоре условия труда по большей части устанавливаются правовыми нормами (законами, подзаконными актами, локальными правилами) и лишь три-четыре условия вырабатываются самими сторонами – трудовая функция, место и начало работы, в некоторых случаях – оплата труда. С их точки зрения, при заключении контракта доминирует договорное регулирование существенных и прочих условий труда, а также условий, касающихся социально-бытовой сферы. Преимущество контракта перед обычным трудовым договором, как считают авторы, заключается в том, что он позволяет максимально индивидуализировать каждое конкретное соглашение о труде, наполнить его специфическим содержанием. К числу отличий они в то время относили срочный характер трудовой связи, обязательную письменную форму, возможность ухудшения положения работника по сравнению с действующим трудовым законодательством [1, с. 45-48]. В.И.Никитинский среди особенностей контракта выделял ограниченность его действия определенным сроком, обязательное включение дополнительных (факультативных) условий, его письменную форму. Он отмечал, что заключение контрактов связано с отходом от излишне централизованного управления трудовыми отношениями, с резким расширением индивидуально-договорного метода их регулирования [5, с. 52]. Ю.П.Орловский видит основные отличия контракта от трудового договора в его срочном характере, конкретизации отдельных условий применительно к личности работника, возможности установления испытания, а также в том, что контракт при окончании срока его действия и фактическом продолжении трудовых отношений автоматически не трансформируется в трудовой договор, заключенный на неопределенный срок [7, с. 52].

Таким образом, можно констатировать, что при всем разнообразии мнений авторов среди основных особенностей контракта называются и такие, которые, как ныне уже ясно, не отличают его от трудового договора (срочность, письменная форма, возможность расширения и конкретизации условий соглашения). Ряд особенностей, выделяемых отдельными специалистами (неприменение ст. 30 КЗоТ РФ, возможность ухудшения условий труда), остались недоказанными на нормативном уровне, сугубо доктринальными суждениями. И тем не менее само слово «контракт» оказалось весьма живучим.

В чем же привлекательность контракта как формы трудовых отношений для работодателя и для работника? Думается, что здесь во многом был прав В.И.Никитинский, который считал, что если в странах с развитой рыночной экономикой контракт рассматривается как юридическое средство, дающее возможность в договорном порядке улучшать правовой статус работника, то в России он используется прямо в противоположных целях – как очередной способ ущемления трудовых прав и свобод человека. В частности, В.И.Никитинский подвергал критике срочный характер трудовых отношений, который всегда снижает уровень правовых гарантий для работника (работник теряет право на рас- торжение трудового договора по собственному желанию, по истечении срока договора его могут уволить без объяснения причин). С точки зрения автора, подавляющее большинство контрактов никаких дополнительных льгот и преимуществ для работника не содержат и практически все сводится лишь к переводу трудовых отношений в разряд срочных [5, с. 55-56]. Получается, что срочный характер контракта является неким дискриминирующим фактором и выгоден лишь администрации. Аналогичной точки зрения придерживаются С.Ю.Головина и В.Д.Шахов, отмечая, что на практике условия навязывает та сторона, у которой «больше прав» – администрация [1, с. 48].

Время показало, что точку в полемике о правовой природе контракта ставить рано. 25.09.92 г. был внесен ряд серьезных изменений и дополнений в КЗоТ РФ, в том числе появилась новая редакция понятия трудового договора, отождествившая его с контрактом. Так, согласно ст. 15 КЗоТ РФ трудовой договор (контракт) есть соглашение между работником и работодателем, по которому работник обязуется выполнять работу по определенной специальности, квалификации или должности с подчинением внутреннему трудовому распорядку, а работодатель (физическое или юридическое лицо) обязуется выплачивать заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде, коллективным договором и соглашением сторон.

Появление данного нормативного определения повлекло за собой изменение точек зрения ряда ученых-правоведов на правовую природу контракта. Например, оно дало основание Ю.П.Орловскому утверждать, что по действующему законодательству контракт не рассматривается как особый вид трудового договора, а «трудовой договор» и «контракт» – два термина, выражающие одно понятие. По его мнению, все статьи КЗоТ о трудовом договоре являются одновременно и статьями о контракте. Если заключается контракт, то, следовательно, можно утверждать, что в данном случае заключается трудовой договор. Он отмечает, что между контрактом и трудовым договором нет каких-либо различий (существенных и несущественных), поэтому в него нельзя включать условия, которые не могут содержаться в трудовом договоре, например, дополнительное основание для увольнения работников помимо тех, которые предусмотрены законодательством [11, с. 110-111]. И.О.Снигиревой термины «трудовой договор» и «контракт» также оп- ределяются как равнозначные понятия, синонимы, на которые распространяется единый правовой режим [3, с. 32].

Вместе с тем ряд представителей науки трудового права продолжают рассматривать контракт как особый вид (или разновидность) трудового договора. Так, К.Н.Гусов и В.Н.Толкунова считают, что, хотя в КЗоТ контракт и поставлен в скобках рядом с трудовым договором, это не дает права утверждать, что они синонимы. С точки зрения авторов, трудовой договор – это широкое родовое понятие, а контракт – его видовая часть. Они определяют контракт как особый вид трудового договора, заключенного в соответствии со специальным об этом законодательством между работником и работодателем, в котором содержится широкий перечень оговоренных непосредственно сторонами условий, в том числе по вопросам организации труда, его стимулирования, социально-бытового обеспечения, ответственности и др. [2, с. 194-195: 4, с. 41]. Аналогичных взглядов придерживается О.В.Смирнов, считающий, что узкое понимание трудового контракта (как разновидности трудового договора) представляется более оправданным и соответствующим правовой сути этого вида договора [10, с. 186]. Это мнение можно встретить и в других учебниках по трудовому праву, где контракт чаще всего трактуется все-таки как особая разновидность трудового договора, отличающаяся своеобразием содержания, сторон контракта, его срочным характером [9, с. 140] .

Учитывая, что именно такой подход к определению природы контракта заложен в некоторых правилах КЗоТ РФ (см. ст. 235-1 и 254), а также некоторых иных нормативных правовых актах, изданных уже после новой редакции КЗоТа РФ (например, в постановлении Правительства РФ от 19.09.95 г. «Об утверждении Положения о целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием»), думается, что определение понятия контракта, данное К.Н.Гусовым и В.Н.Толкуновой, наиболее точно и полно отражает его современную юридическую природу.

Сравнительный анализ правовой природы трудового контракта и контракта о службе в ОВД детерминирует вывод о том, что они должны расцениваться как родовой и видовой объект. Во-первых, появление трудового контракта в немалой степени было связано с резким возрастанием потребности в высокопрофессиональных и инициативных работниках, заинтересованных в результатах своего труда прежде всего с помощью материальных стимулов. Видимо, ту же цель преследовал законодатель, предусматривая в Положении о службе в ОВД РФ контрактную форму для служебно-трудовых отношений в ОВД. Однако надо честно признать, что в контрактах о службе в ОВД сфера договорного регулирования узка, подавляющее большинство условий труда, которые могли бы стать предметом согласования между сторонами, жестко установлены в нормативном порядке. При заключении контракта о службе стороны не вправе выйти за пределы императивно установленных правовых предписаний. Это касается будущей трудовой функции сотрудника, места его работы, оплаты труда, установления льгот, гарантий и компенсаций. Все это прописано в законодательных или иных правовых нормативных актах. За рамки нормативного регулирования частично выходят лишь ряд вопросов социально-бытового характера (предоставление жилья, садовых участков, мест в дошкольных учреждениях, оплата обучения и т.д.). Но практика заключения контрактов о службе в ОВД показывает, что указанные условия крайне редко включаются в тексты контрактов. Чаще же вносятся условия, содержащие какие-либо дополнительные требования к сотруднику. На деле декларированное формальное равенство сторон контракта превращается в неравенство: фактически условия диктует более сильная сторона – администрация ОВД. Как правило, при заключении контракта нанимающийся пользуется единственным аспектом свободы труда – заключить или не заключить его на условиях, предложенных ОВД. Так мы опять сталкиваемся с проявляющимся в реальной жизни несоответствием между должной и сущей свободой.

Иной взгляд на контракт о службе у Д.В.Смирнова, который рассматривает его как гарантию от начальственного произвола. Так, анализируя контракт о военной службе (уместно вспомнить об известной степени похожести между контрактом о военной службе и контрактом о службе в ОВД. – А.С.), он отмечает, что условия действия контракта применительно к вооруженным силам во многом ограничены такой особенностью военной службы, как детальная регламентация ее в нормативных актах. По его мнению, стороны не вправе ни расширить, ни сузить предусмотренные законом условия контракта, что, с одной стороны, ограничивает возможности контракта как формы регулирования военно-служебных отношений, а с другой – является определенной га- рантией от ведомственного произвола [8, с. 17]. С данной трактовкой вряд ли можно согласиться.

Думается, что контракты в ОВД постигла судьба общих трудовых контрактов в том плане, о котором писал В.И.Никитинский: хотели сделать лучше, но на практике получилось наоборот. Но тем не менее похожесть «судеб» – это тоже аргумент в пользу единства юридической природы.

Во-вторых, следуя во многом редакции ст. 17 КЗоТ РФ от 25.09.92 г., создатели Положения о службе в ОВД в ст. 11 данного акта предусмотрели заключение контрактов как на определенный, так и на неопределенный срок. Однако интересно, что разработчики проекта ФЗ « О службе в ОВД РФ » в ст. 14 уже предлагают заключать контракты о службе только на определенный срок – 3, 5 или 10 лет, т.е. они разделяют мнение многих трудовиков о том, что контракт должен отличаться от трудового договора еще и определенным сроком. Заключение контрактов о службе на определенный срок в ряде случаев, несомненно, играет положительную роль, так как по истечении срока контракта позволяет избавиться от нерадивых, безынициативных сотрудников, тем самым способствуя формированию высокопрофессиональных, работоспособных служебных коллективов. При этом нельзя не заметить, что здесь же скрываются большие потенциальные возможности для произвола со стороны администрации в виде увольнения без объяснения причин чем-то неугодных сотрудников вне связи с их профессиональными качествами.

Однако бессрочная форма контракта о службе, на наш взгляд, должна быть сохранена в будущем законодательстве по следующим причинам. Учитывая тот факт, что организационно-штатная структура ОВД в очень небольшой степени зависит от политической и экономической конъюнктуры, и то, что специальное законодательство формулирует комплекс норм, направленных на стимулирование продолжительной службы (исчисление льготного трудового стажа, выплата надбавок за стаж службы, льготные условия назначения пенсии и др.), индивидуальное служебно-трудовое правоотношение в ОВД нацелено на длительную перспективу. В общем, вопрос о заключении срочного или бессрочного контракта о службе в том или ином случае не должен быть жестко закреплен в законодательстве. Более предпочтителен вариант, когда данный вопрос будет решаться непосредственным согла- шением между сторонами. Срочный контракт должен заключаться на срок не менее 5 лет.

Цель избавления от недобросовестных сотрудников вполне может быть достигнута с помощью других правовых средств (увольнение по служебному несоответствию в аттестационном порядке, увольнение за нарушение дисциплины и т.д.). Тем более что такое основание увольнения, как окончание срока службы, предусмотренное контрактом, имеет очень незначительную сферу применения. Так, за 1999 г. по данному основанию было уволено лишь 0,6% общего числа уволенных сотрудников ГУВД Пермской области (1997 г. - 0,5%, 1998 г. – 0,1%).

В-третьих, единство юридической природы контрактов о службе в ОВД и трудовых контрактов прослеживается еще и в отсутствии в них правового механизма, направленного на обеспечение реализации обязательств. В изучаемой системе как со стороны сотрудника, так и со стороны ОВД конкретная ответственность за неисполнение обязательств отсутствует. Проектом ФЗ « О службе в ОВД РФ » предлагается применение некоторых мер материальной ответственности прежде всего сотрудника (по возмещению расходов на обучение при досрочном расторжении контракта, заключенного с выпускником учебного заведения МВД России; по удержанию полученных единовременных выплат пропорционально времени, недослуженному до истечения срока контракта). Но в то же время в проекте не предусматриваются конкретные меры материальной ответственности ОВД в случае неисполнения им своих обязательств. Представляется, что исходя из равенства (формального) сторон контракта о службе такая ответственность должна быть обоюдной.

Проведенное сравнительное исследование основных особенностей трудового контракта и контракта о службе в ОВД позволяет сделать вывод о том, что по своей юридической природе контракт о службе в ОВД стоит ближе не столько к трудовому контракту, сколько к классическому трудовому договору, но все же обладает рядом отличий (прежде всего, это жесткая «запрограммированность» большинства его условий нормативными актами федерального уровня).

В этой связи применение термина «контракт о службе» представляется малопродуктивным и не соответствующим правовой природе, целесообразна его замена термином «договор о службе». Использование законодателем термина «контракт о службе», скорее всего, бы- ло вызвано желанием даже терминологически отграничить особые виды государственной службы от гражданской государственной службы, нежели видовой принадлежностью указанных отношений отношениям, регулируемым на контрактной основе. В связи с этим тезисом целесообразно обратить внимание на то, что еще в начале дискуссии о правовой природе контракта было высказан, на наш взгляд, обоснованный прогноз о том, что трудовой контракт в большей степени будет применяться в частном секторе экономики, нежели в государственном секторе, где доля договорного регулирования невелика [1, с. 48]. А если учитывать, что доля нормативного регулирования отношений по государственной службе еще больше, чем при регулировании трудовых отношений в государственном секторе экономики, то вывод о нецелесообразности использования термина «контракт» применительно к оформлению отношений службы в ОВД становится более очевидным.

Тем не менее законодательное закрепление указанного термина является фактом, с которым необходимо считаться. Статья 11 Положения о службе в ОВД предусматривает, что контракт о службе заключается между гражданином РФ и МВД РФ в лице начальника соответствующего ОВД, уполномоченного Министром внутренних дел РФ. По контракту о службе гражданин обязуется выполнять возложенные на него служебные обязанности, соблюдать присягу, внутренний распорядок и требования Положения о службе, а МВД РФ обязуется обеспечивать ему предоставление всех видов довольствия, права, льготы и создавать условия для службы, предусмотренные действующим законодательством, Положением о службе и контрактом. Существенной особенностью контрактов о службе, заключаемых с гражданами по должностям, финансируемым бюджетами субъектов РФ или органов местного самоуправления, является то, что соответствующие органы исполнительной власти субъектов и органы местного самоуправления рассматриваются как работодатели наряду с МВД РФ, что также предусмотрено ст. 11 Положения о службе в ОВД. Регламентации, содержащиеся в указанной статье, можно рассматривать как нормативное определение контракта о службе в ОВД.

Основываясь на нормативном определении, а также на собственных представлениях о правовой природе контракта, особенностях его сторон, содержания и формы, хотел бы предложить свое определение:

контракт о службе в ОВД – это заключаемое в письменной форме соглашение о прохождении службы в ОВД, в течение определенного срока или бессрочно, между гражданином РФ и МВД РФ в лице начальника соответствующего ОВД (а при поступлении на должности, финансирование которых осуществляется из бюджетов субъектов РФ или органов местного самоуправления, – в лице начальника ОВД, уполномоченного на то соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления), по которому гражданин обязуется проходить службу по определенной в контракте должности, выполняя обязанности в соответствии с должностной инструкцией; исполнять требования присяги, Кодекса чести, Положения о службе и других нормативных актов, регулирующих прохождение службы в ОВД ; подчиняться внутреннему трудовому распорядку, а МВД РФ и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления (по должностям, финансируемым из их бюджетов) обязуются обеспечивать ему своевременное предоставление всех видов довольствия, права, льготы и гарантии и создавать условия для службы (в том числе и дополнительные), предусмотренные действующим законодательством, Положением о службе и контрактом, устанавливающее юридические последствия, а также материальную ответственность, которые наступают в связи с невыполнением сторонами взятых на себя обязательств.

Задача анализа конкурса при поступлении и назначении на должность в ОВД в статье не ставилась. Однако представляется целесообразным изменить ст. 8 Положения о службе в ОВД таким образом, чтобы контракт расценивался в качестве обязательного правообразующего юридического факта, который при определенных условиях должен (может) комбинироваться с другими фактами – конкурсом, назначением и т.д.

В заключение заметим, что помимо раскрытого выше аспекта договор о службе должен рассматриваться как форма реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе, как форма реализации конституционного права на труд, как форма существования во времени индивидуального служебно-трудового правоотношения и как центральный институт служебно-трудового права.