Понятие и критерии малозначительности совершенного административного правонарушения

Правовой институт малозначительности административного правонарушения представляет одно из воплощений принципов индивидуализации административного наказания и его соразмерности негативным последствиям противоправного деяния, не допуская применения избыточной меры наказания, границы которой определяются в каждом конкретном случае. Именно малозначительность, как отмечает Ю. П. Соловей, выступает одной из качественно-количественных характеристик степени общественной опасности деяния [1, с. 31–39].

Несмотря на столь значимую роль данного института для правоприменительной

практики, законодатель не дал легального определения понятию малозначительности, ограничившись весьма лаконичной формулировкой, отраженной в ст. 2.9 КоАП РФ, согласно которой при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Отметим, что подобный подход при определении малозначительности как основания для освобождения от административной ответственности далеко не нов. Аналогичная формулировка была закреплена в ст. 22 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, действовавшего с 1984 г. Таким образом, понятие малозначительности административного правонарушения остается неизменным около 37 лет, накапливая все больше теоретических и практических вопросов, которые остаются без ответа.

«Перекочевав» из Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в КоАП РФ без каких-либо серьезных изменений, правовой институт малозначительности сохранил свое несовершенство, которое обусловлено отсутствием законодательного определения понятия и критериев малозначительности, а также необходимостью использования совокупности правовых и неправовых факторов (количественные и качественные признаки правонарушения, ситуационные факторы, личностные характеристики, нравственные стандарты поведения, сложившиеся в обществе, и др.) при установлении содержания малозначительности административного правонарушения.

Между тем рядом авторов предпринята попытка выработать критерии малозначительности для конкретных категорий административных правонарушений. Так,

С. Н. Зайковой при рассмотрении вопроса малозначительности административных правонарушений, связанных с нарушением порядка ценообразования, предлагается в качестве малозначительных рассматривать нарушения, которые совершены без прямого умысла и размер ущерба, причиненного нарушением порядка ценообразования, не превышает одну тысячу рублей [2, с. 30–33].

Э. В. Сергеева, рассматривая проблему квалификации административного правонарушения как малозначительного при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд, считает, что «возможные критерии малозначительности правонарушения могут быть связаны:

– с отсутствием факта умышленности деяния (при неосторожности);

– отсутствием существенной угрозы отношениям, поскольку определение существенности угрозы для закупок при всей социальной и экономической значимости осуществления закупок – вопрос весьма неоднозначный;

– выполнением виновным лицом всех возможных последствий;

– отсутствием в действиях виновного составов других правонарушений» [3, с. 68–70].

Проблема применения малозначительности также затронута Р. А. Абдураимо-вой. Автор отмечает, что «когда административно-юрисдикционные органы имеют дело с формальными составами административных правонарушений, им необходимо оценить не размер реального ущерба в качестве результата деяния, а именно вредоносность противоправного деяния, составляющего объективную сторону правонарушения» [4, с. 159]. В связи с этим предлагается учитывать отрасль осуществления деятельности при допустимости либо недопустимости квалификации правонарушения в качестве малозначительного.

Siberian Law Review. 2023. Volume 20, no. 2 что отсутствие существенного ущерба значения не имеет, поскольку при формальном составе правонарушения ответственность наступает при отсутствии каких-либо вредных последствий для государства, общества или отдельных лиц.

В результате анализа судебной практики сформулирован вывод о том, что отягчающее административную ответственность обстоятельство – повторное привлечение лица к административной ответственности за аналогичное правонарушение, препятствует применению ст. 2.9. КоАП РФ.

Дополнительно в обзоре отмечено, что так как КоАП РФ не предусмотрена возможность назначения наказания ниже низшего предела, установленного конкретной статьей, судья лишен возможности с учетом конкретных обстоятельств дела применить наказание ниже низшего предела, в разумном объеме, не освобождая нарушителя от ответственности. Таким образом, объявляя устное замечание, суд освобождает лицо, совершившее административное правонарушение, от наказания, порождая тем самым безнаказанность3.

Оценивая возможность применения положений о малозначительности при привлечении таможенного представителя к административной ответственности, И. Костева отмечает, что «малозначительность может быть применена только в случае, если сумма неуплаты либо недостаточной уплаты таможенных платежей была настолько незначительной, что не влекла существенной угрозы охраняемым отношениям» [6, с. 101]. Однако автор, предлагая критерий малозначительности,

По мнению О. В. Дербиной и Л. Ч. Ку-пеевой, одним из способов разрешения вопроса о применении малозначительности может быть учет повторности совершения административного правонарушения. Авторы считают, что «институт малозначительности может быть применен лишь за впервые совершенное административное правонарушение» [5, с. 33].

Так, определением Верховного Суда Российской Федерации было отменено постановление нижестоящей инстанции из-за отсутствия оснований для признания административного правонарушения малозначительным, поскольку лицом, в отношении которого рассматривалось дело, было совершено более 100 аналогичных административных правонарушений. Таким образом, суд счел повторность обстоятельством, препятствующим применению ст. 2.9 КоАП РФ1.

Однако в судебной практике встречается иная позиция. Так, довод апелляционной жалобы о невозможности признания совершенного правонарушения малозначительным в связи с повторностью привлечения Общества к административной ответственности за совершение однородного правонарушения, был отклонен судом апелляционной инстанции, поскольку указанное обстоятельство не является препятствием для квалификации правонарушения в качестве малозначительного2.

Спорные вопросы применения малозначительности были отражены в Обзоре судебной практики Арбитражного суда Кемеровской области. Суды апелляционной и кассационной инстанций, отменяя решения нижестоящих судов, сочли, использует оценочную категорию «существенная угроза», что, на наш взгляд, не может способствовать улучшению практики применения ст. 2.9 КоАП РФ.

Отметим, что встречаются и более глубокие подходы к выработке критериев малозначительности, которые, по мнению обосновывающих допустимость их использования авторов, возможно применить ко всем административным правонарушениям. Например, И. А. Клюшников относит к подобным критериям следующие:

«– совершение административного правонарушения, не предусматривающего в качестве мер ответственности какого-либо из установленных пп. 4–10 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ видов административных наказаний;

– совершение административного правонарушения, размер верхнего предела санкции за совершение которого не превышает двух третей или 60 % от максимально установленного ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ размера административного штрафа;

– совершение административного правонарушения, при котором размер какой-либо из указанных в пп. 1-6 ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ величин не превышает двух третей или 60 % максимально установленного ч. 1 ст. 3.5 настоящего Кодекса размера административного штрафа;

– совершение административного правонарушения, при котором степень пренебрежения требованиями формальных правил для правонарушений с формальными составами не превышает двух третей или 60 % от нормативно допустимого при данных обстоятельствах значения;

– характер общественной вредности, определяемый местом соответствующей статьи в структуре норм КоАП РФ;

– признание вины лицом, совершившим административное правонарушение;

– отсутствие обстоятельств, отягчающих административную ответственность;

– совершение лицом одного деяния, содержащего не более двух составов административных правонарушений;

– отсутствие в деянии лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, признаков состава преступ-ления»4.

Е. А. Лебедева в своем диссертационном исследовании малозначительным предлагает признавать «деяние, формально содержащее все признаки административного правонарушения, однако при этом не нарушающее права и законные интересы физических и юридических лиц и не создающее угрозы безопасности личности, общества или государства»5.

Несмотря на разнообразие представленных выше подходов, предлагаемые их авторами критерии малозначительности не унифицированы и в ряде случаев содержат оценочные составляющие, что ведет к субъективному усмотрению при вынесении решения по конкретному делу об административном правонарушении.

Попытка установить единообразие правоприменительной практики института малозначительности в отдельно взятой сфере общественных отношений была предпринята Федеральной антимонопольной службой (далее – ФАС России), утвердившей Методические рекомендации по применению антимонопольными органами статьи 2.9 КоАП (в части прекращения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением антимонопольного законодательства,

Siberian Law Review. 2023. Volume 20, no. 2 рых позволит сузить круг таких деяний» [7, с. 36]. Автор считает, что «о малозначительности следует говорить, когда состав преступления сформулирован по типу формального, причиняется неосязаемый вред и в КоАП нет нормы, предусматривающей наказание за совершение соответствующего деяния» [7, с. 39].

Приводя общую характеристику деяний, которые могут быть признаны малозначительными в уголовном праве, Д. Ю. Корсун приходит к выводу, что о малозначительности можно говорить при любой конструкции состава, а если состав формальный, то вероятность расхождения между формой (уголовной противоправностью) и содержанием (индивидуальной общественной опасностью) повышается, поскольку этот тип состава обладает более высоким уровнем абстракции (в сравнении с материальным составом). А чем более абстрактным образом сформулирован уголовно-правовой запрет, чем шире круг предусмотренных им деяний, тем выше вероятность того, что в сферу его охвата могут попасть действия (акты бездействия), общественная опасность которых явно не соответствует [8, с. 143].

Таким образом, в настоящее время отсутствует единство мнений по вопросу установления общих критериев малозначительности деяния как в научной среде, так и на практике. Такое положение дел нас не удивляет, возвращаясь к рассмотрению административных правонарушений, отмечем, что каждое из них имеет собственную природу, возникает в определенной области общественных отношений, характеризуется собственным уровнем общественной опасности, что обусловливает установление «индивидуальных

по малозначительности)6. В дальнейшем некоторые положения данных методических рекомендаций были конкретизированы отдельным информационным пись-мом7. Однако, на наш взгляд, в данном случае ФАС России, определив конкретные составы административных правонарушений, при совершении которых не может применяться ст. 2.9. КоАП РФ, перешагнула за границу своей компетенции.

Представляется, что орган исполнительной власти не может устанавливать какие-либо ограничения в применении норм КоАП РФ даже на ведомственном уровне. В противном случае нарушается положение ст. 126 Конституции Российской Федерации, закрепляющее возможность дачи разъяснений по вопросам судебной практики исключительно за Верховным Судом Российской Федерации.

Примечательно, что норма о малозначительности деяния имеется не только в КоАП РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного этим кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности.

Как отмечено В. Н. Винокуровым, «установление малозначительности деяния на практике вызывает сложности в связи с ее субъективным пониманием правоприменителем. Критерии малозначительности носят оценочный характер, и вопрос о малозначительности суд решает в каждом конкретном случае. Четко очертить круг деяний, которые могут быть признаны малозначительными, невозможно. Однако это не исключает необходимости выработки критериев, наличие кото- границ» административного наказания, отраженных в диспозициях конкретных норм Особенной части КоАП РФ. Определение единых конкретизированных (т. е. не содержащих оценочную составляющую) критериев малозначительности равносильно установлению единой меры ответственности для всех административных правонарушений, чего, конечно, не может и не должно быть.

В то же время в соответствии с официальными данными судов общей юрисдикции в 2019 г. на основании ст. 2.9 КоАП РФ прекращено производство 77 940 дел об административных правонарушениях, что составляет 55,6 % от общего количества прекращенных производств. В 2021 г. по этому же основанию были освобождены от административной ответственности 81 644 лиц (46,3 %), в 2022 г. – 109 645 лиц (52,4 %)8. Данные сведения подтверждают, что малозначительность административного правонарушения является достаточно распространенным обстоятельством среди иных оснований прекращения производства по делам об административных правонарушениях.

Вопросы применения малозначительности затронуты также в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2022) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 21 декабря 2022 г.). Судом указано на необходимость всестороннего, полного, объективного и своевременного установления обстоятельств, послуживших основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении в связи с его малозначительностью. Поскольку при рассмотрении дела судьями суда субъекта Российской Федерации и кассационного суда общей юрисдикции была применена малозначительность без установления обстоятельств, суд направил дело на новое рассмотрение в кассационный суд общей юрисдикции9.

Учитывая вышеизложенное, считаем необходимым обратить внимание на ряд актуальных вопросов применения правового института малозначительности административных правонарушений.

О возможных критериях малозначительности

Одной из количественных характеристик общественной опасности ряда административных правонарушений выступает полученный вследствие совершения неправомерного деяния доход либо причиненный таким деянием ущерб гражданам, организациям или государству. При этом ситуация, когда в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности и получившего доход в размере 1 000 руб., дело об административном правонарушении прекращается в виду малозначительности, а лицу, получившему доход в размере 100 руб., назначается административное наказание, при совершении данными лицами одного и того же деликта, представляется весьма противоречивой, что ранее нами отмечалось в диссертационном исследовании.

На наш взгляд, при разрешении вопроса малозначительности административных деликтов, состав которых характеризуется получением дохода или причинением ущерба, в первую очередь должна приниматься во внимание именно величина полученного дохода или причиненного ущерба.

Отчасти данный подход при определении степени общественной опасности деяния уже реализован законодателем: КоАП РФ и УК РФ содержат ряд смежных деликтов, отнесение которых к административному правонарушению или преступлению зависит именно от величины полученного дохода или причиненного ущерба.

Такие составы, например, установлены ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ и ст. 171 УК РФ, ст. 7.17 КоАП РФ и ст. 167 УК РФ, ст. 8.28 КоАП РФ и ст. 260 УК РФ и т. д. В указанных случаях уголовная ответственность за деяние наступает при получении крупного дохода (ст. 171 УК РФ), причинении крупного или значительного ущерба (ст.ст. 171, 167 УК РФ соответственно), совершении деяния в значительном размере (ст. 260 УК РФ). При этом для каждого случая сумма, которая позволяет отнести доход или ущерб к крупному или значительному, законодательно определена. Так, для ст. 171 УК РФ – это не менее 2,25 млн руб., для ст.ст. 167, 260 УК РФ – не менее 5 тыс. руб.

Возникает справедливый вопрос о том, какая именно сумма дохода или ущерба должна быть взята за «точку отсчета» в целях определения возможности квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного.

Нам представляется целесообразным исходить из суммы, определенной как 1/30 величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации на душу населения, предусмотренной на календарный год, в котором совершено административное правонарушение. С учетом ее размера, установленного Федеральным законом от 5 декабря 2022 г. № 466-ФЗ «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 го-дов»10 в целом по Российской Федерации на душу населения (14 375 руб.), и незначительного математического округления в сторону увеличения в 2023 г., данная сумма составила бы 480 руб.

Такой подход, на наш взгляд, в отличие от предложений других авторов, приведенных нами выше, позволит учитывать социально-экономические изменения, включая инфляционные процессы, поскольку величина прожиточного минимума на душу населения в целом по Российской Федерации устанавливается ежегодно11 (при условии отмены ограничения действия п. 1 ст. 4 Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»). При этом наличие объективной количественной характеристики снижает уровень субъективного восприятия обстоятельств конкретного дела об административном правонарушении, что является, на наш взгляд, положительным моментом.

Вместе с тем считаем ошибочным рассматривать сумму полученного дохода или причиненного ущерба в качестве единственного критерия малозначительности административного правонарушения. Несомненно, вопрос о возможности применения ст. 2.9 КоАП РФ должен разрешаться с учетом правовых позиций, отраженных в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»12 и постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»13. При квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения; малозначительным административный деликт может считаться, если деяние содержит признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляет существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

К сожалению, понятие существенного нарушения и критерии существенности также не сформулированы законодателем, однако их весьма полную, как нам представляется, характеристику можно обнаружить, обратившись к судебной практике.

Так, суд указал: «Существенная угроза представляет собой опасность, предполагающую возможность изменений в виде нанесения потерь (ущерба) главной, основополагающей части каких-либо экономических или общественных отношений. Для определения наличия существенной угрозы необходимо выявление меры социальной значимости фактора угрозы, а также нарушенных отношений. Угроза может быть признана существенной в том случае, если она подрывает стабильность установленного правопорядка с точки зрения его конституционных критериев, является реальной, непосредственной, значительной, подтвержденной доказательствами»14.

О необходимых ограничениях применения ст. 2.9 КоАП РФ Законодатель не устанавливает каких-либо ограничений в отношении применения ст. 2.9 КоАП РФ. Допустимость этого положения подтверждается правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации¹⁵ и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации¹⁶.

В то же время Верховный Суд Российской Федерации предписывает судам общей юрисдикции исходить из того, что с учетом признаков объективной стороны некоторых административных правонарушений они ни при каких обстоятельствах не могут быть признаны малозначительными, поскольку существенно нарушают охраняемые общественные отношения (ст.ст. 12.8, 12.26, 14.28 КоАП РФ)17. Полагаем, что наиболее объективно возможность применения ст. 2.9 КоАП РФ рассмотрена именно Верховным Судом Российской Федерации.

Действительно, при разрешении вопроса малозначительности административного правонарушения в первую очередь необходимо анализировать именно признаки объективной стороны. Например, с трудом представляется ситуация, при которой нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого вреда здоровью потерпевшего (ч. 1 ст. 12.24 КоАП РФ), не представляет существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Более того, считаем, что перед законодателем целесообразно поставить вопрос не только о допустимости применения ст. 2.9 КоАП РФ в отношении конкретных составов административных правонарушений, но и в отношении ее использования в случаях, когда установлены обстоятельства, отягчающие административную ответственность или совершенное противоправное деяние содержит квалифицирующие признаки административного правонарушения.

Нами отмечалось, что отсутствие четких критериев существенного нарушения охраняемых общественных отношений, равно как и отсутствие законодательных ограничений применения ст. 2.9 КоАП РФ, способствуют признанию судами административного правонарушения малозначительным с учетом характеристики и жизненных обстоятельств лица, привлекаемого к ответственности, что является недопустимым. Как справедливо указано А. П. Шергиным, «если в законе предусматриваются исключения из общих правил, их необходимо нормативно определить… Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, должны иметь четко нормативно определенные критерии осуществления этого вида правоприменительной деятельности» [9, с. 76].

С этой точки зрения положительно отмечаем проект нового КоАП РФ, ст. 2.4 которого устанавливает запрет на признание малозначительным административного правонарушения, считающегося грубым, а ст. 2.3 закрепляет перечень грубых административных правонарушений18.

О возможности применения ст. 2.9 КоАП РФ при отсутствии лица, привлекаемого к административной ответственности

Интересным и дискуссионным, на наш взгляд, вопросом выступает оценка возможности применения ст. 2.9 КоАП РФ в случае отсутствия лица, привлекаемого к административной ответственности, при рассмотрении дела. Анализ судебной практики показывает, что суды считают возможным прекращение производства по делу об административном правонарушении ввиду его малозначительности не зависимо от факта присутствия лица, в отношении которого ведется такое производство19.

Действительно, как уже отмечалось, законодатель не установил каких-либо условий, ограничивающих правоприменителя в возможности квалификации административного деликта как малозначительного.

В то же время применение ст. 2.9 КоАП РФ характеризуется двумя важнейшими моментами: 1) освобождение лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности сопровождается устным замечанием в его адрес; 2) устное замечание должно исходить от судьи, органа, должностного лица, уполномоченных решить дело об административном правонарушении.

Очевидно, что устное замечание не является административным наказанием и не выступает предметом правового регулирования раздела V «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях» КоАП РФ. С уверенностью можно говорить о том, что устное замечание – это мера морального воздействия, которая применяется к лицу, совершившему малозначительное административное правонарушение, непосредственно по окончании рассмотрения дела. «Устное замечание не влечет для нарушителя неблагоприятных юридических последствий, но оно свидетельствует о неотвратимости реагирования государства на каждое противоправное поведение лица, допустившего административное правонарушение, в том числе и малозначительное; оно является мерой воспитательного воздействия, направленной на осознание лицом противоправности своего поведения» [10, с. 55].

Представляется, что отсутствие лица, правонарушение которого признается малозначительным, при рассмотрении дела сводит эффективность такого воздействия к нулю, а применение в подобных случаях ст. 2.9 КоАП РФ весьма спорно.

Считаем целесообразным дополнить ст. 2.9 КоАП РФ (а также проект нового КоАП РФ) положением, предусматривающим необходимость присутствия лица, совершившего административное правонарушение, при рассмотрении дела в качестве обязательного условия для квалификации правонарушения в качестве малозначительного.

Заключение

Правовой институт малозначительности административных правонарушений выступает гарантом соблюдения принципа соразмерности государственного принуждения негативным последствиям противоправного деяния, выводя на первый план превентивную, а не репрессивную функцию законодательства об административных правонарушениях. В то же время правовая неопределенность ряда вопросов, связанных с применением данного института, обусловливает значительную степень субъективизма при применении ст. 2.9 КоАП РФ, а это негативно сказывается на единообразии правоприменительной практики.

Очевидно, что необходима упорядоченная система законодательно установленных и четко определенных критериев, с помощью которых можно было бы применять норму о малозначительности административного правонарушения, имея в виду укрепление законности и справедливости вынесенных решений [11, с. 114; 12, с. 118].

Предлагаем исходить из того, что малозначительное административное правонарушение – это деяние, хоть и содержащее признаки административного проступка, предусмотренного КоАП РФ или законодательством субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, но не влекущее наступления вредных последствий в установленных законом пределах.

Представляется, что в настоящее время законодателю целесообразно рассмотреть следующие решения:

• 1.    Установление в качестве критерия малозначительности по административным правонарушениям, связанным с получением дохода или причинением ущерба, порядка расчета и суммы такого дохода или ущерба.

• 2.    Установление ограничения применения ст. 2.9 КоАП РФ в отношении административных правонарушений, объективная сторона которых характеризуется существенным нарушением охраняемых общественных правоотношений, вне зависимости от обстоятельств, включая административные правонарушения, совершенные при обстоятельствах, отягчающих ответственность, и квалифицированные составы административных правонарушений.

• 3.    Установление ограничения применения ст. 2.9 КоАП РФ при отсутствии

С удовлетворением отмечаем, что законодатель шагнет вперед, установив запрет на отнесение ряда административных правонарушений к разряду малозначительных, в случае принятия нового

КоАП РФ в существующей в проекте этого документа статьей 2.4.

лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, при рассмотрении этого дела.