Понятие и признаки закрытого административно-территориального образования

Создание закрытых административно-территориальных образований (до июля 1992 г. именовались «закрытыми» городами) было обусловлено рядом причин. Во-первых, обеспечением государственной безопасности посредством разработки и создания ядерного оружия как сдерживающего фактора начала третьей мировой войны. Во-вторых, формированием научного потенциала, необходимого для создания наукоемких производств, которые также способствовали сохранению экономической и политической независимости советского государства. В-третьих, необходимостью сохранения сведений о производстве оружия массового поражения и создании новых технологий в тайне. В-четвертых, необходимостью компактного проживания населения, занятого на предприятиях, являющихся градообразующими, в целях более мобильного обеспечения нужд этих предприятий.

В связи с тем, что создание закрытых административно-территориальных образований (далее — ЗАТО) соответствовало государственным интересам, порядок их образования и деятельности регламентировался нормативными правовыми актами СССР и РСФСР. Основным нормотворческим органом в этой области был Президиум Верховного Совета РСФСР, который издавал указы, имевшие гриф «совершенно секретно». Указы Президиума Верховного Совета РСФСР носили подзаконный характер.

Дальнейшее развитие правовых основ организации деятельности ЗАТО относится к 90-м гг. XX в. Следует отметить, что впервые вопрос о пересмотре особого режима «закрытых» городов был затронут в Постановлении Верховного Совета РСФСР от 19 октября 1990 г. «О городах и территориях РСФСР, находящихся в условиях особого режи-

ХУДЯКОВА Инна Валентиновна, старший преподаватель кафедры конституционного и гражданского права Северодвинского филиала Поморского государственного университета.

ма», которым определялось, что «действующие ограничения становятся серьезной преградой на пути развития рыночной экономики, препятствуют поиску источников пополнения местного бюджета, не позволяют использовать полезный потенциал международных контактов в гуманитарной и научно-технической сферах, развивать прямые внешнеэкономические связи».

После распада Советского государства правовое регулирование статуса ЗАТО уже осуществлялось законодательством Российской Федерации. В настоящее время в России действует Закон от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с последующими изменениями), который устанавливает правовой статус ЗАТО, регулирует особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в них, а также их права.

Если к моменту принятия этого закона в Российской Федерации насчитывалось 10 «закрытых» городов1, то сегодня в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов» от 5 июля 2001 г. № 508 их количество составляет 42. Они созданы на территориях 22 субъектов РФ, в том числе в Мурманской области находится 7, Красноярском крае, Челябинской и Свердловской областях — по 4, Московской области — 3, Приморском крае, Саратовской и Тверской областях — по 2, в 14 субъектах РФ (Республика Башкортостан, Архангельская, Пензенская, Нижегородская области и др.) — по 1.

Ст. 1 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» характеризует ЗАТО как территориальное образование. Однако в конституционно-правовой доктрине о территориальной организации российского государства, которая оперирует уже сложившимися понятиями «территориальное устройство государства», «административно-территориальная единица», «административно-территориальное устройство», «государственное образование», «национально-государственное образование» и т.п., понятие «территориальное образование» практически не употребляется. Их этимологический анализ

О закрытом административно-территориальном образовании 15 в таком сочетании показывает, что «территориальный» означает «имеющий отношение к определенному земельному пространству, территории», а «образование» — «то, что образовалось из чего-нибудь»² Это приводит к выводу о том, что сочетание понятий «территориальное» и «образование», на наш взгляд, является неверным и не может употребляться. Что касается отдельно взятого слова «образование», то оно применяется в различных значениях в зависимости от словосочетания, например, «муниципальное образование», «автономное образование», «публичнотерриториальное образование». Исходя, например, из таких понятий, как «государственное образование», «муниципальное образование» следует, что и то, и другое — территория, на которой создаются и действуют органы государственной власти или (и) органы местного самоуправления. Таким образом, суть понятия «образование» тождественна сути понятия «территория». В связи с этим более приемлемой, на наш взгляд, категорией является «закрытая административно-территориальная единица». ЗАТО обладает всеми признаками административно-территориальной единицы, т.е. имеются обособленная территория, население, органы власти.

Одновременно ЗАТО обладают и специфическими признаками, которые позволяют отличать их от иных административно-территориальных единиц, в частности, их наименование зафиксировано в особом перечне Постановления Правительства РФ, для них предусматривается иной порядок утверждения и изменения черты городских поселений, а также иной порядок установления границ, функциональный характер объектов, расположенных на территории ЗАТО, особый режим функционирования таких объектов.

ЗАТО — это либо отдельный, либо несколько населенных пунктов. Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. № 508 утвержден перечень ЗАТО и расположенных на их территории населенных пунктов, которые расположены в ЗАТО, имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев, специально устанавливаемых Правительством Российской Федерации. Если наименование и переименование обычных административно-территориальных единиц производится решением представительного (законодательного) органа го- сударственной власти субъекта Российской Федерации с учетом государственных интересов, а также географических, исторических, национальных, бытовых и др. местных условий, мнения местного населения, то переименование ЗАТО устанавливается федеральным законом, а перечень наименований — постановлением Правительства Российской Федерации.

Утверждение и изменение черты городских поселений, входящих в состав ЗАТО, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, осуществляются Правительством Российской Федерации, в то время для других поселений — органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Исходя из того, что ЗАТО — административно-территориальная единица, следует, что ее границы (порядок их установления и изменения) должны регулироваться законом субъекта Российской Федерации об административно-территориальном делении, при этом требуется учитывать мнение той части населения, интересы которой в данном случае затрагиваются. Однако Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» определяет иной порядок установления границ, который устанавливается исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также учитывает потребности развития населенных пунктов. Следует также отметить, что их установление находится в исключительном ведении федеральных органов государственной власти. Так, предложение о создании ЗАТО, об определении его границ и об отводе земель создаваемого ЗАТО, вносятся Правительством РФ. При этом данные вопросы согласуются с органами государственной власти субъекта РФ, в ведении которых находится соответствующая территория. Решение о создании ЗАТО принимается Президентом Российской Федерации.

В Законе Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» зафиксирована возможность несовпадения границ ЗАТО с границами субъекта Российской Федерации и районов, входящих в их состав. Одновременно в нем отсутствует четкая правовая регламентация такой ситуации. Оказались неурегулированными и такие случаи, во-первых, когда границы ЗАТО совпадают с границей субъекта Российской Федерации, и, во-вторых,

О закрытом административно-тер риториальном образовании 17 когда ЗАТО находится на территории сразу двух и более субъектов Российской Федерации.

В ЗАТО также осуществляется местное самоуправление. Однако его организация на таких территориях имеет особенности, регулирование которых находится в ведении органов государственной власти Российской Федерации. Среди них можно выделить: органы местного самоуправления, их должностные лица наделены полномочиями, которыми не обладают такие же субъекты в других муниципальных образованиях; требуется согласование части вопросов осуществления полномочий органов местного самоуправления ЗАТО с федеральными органами исполнительной власти; в ведение органов местного самоуправления ЗАТО передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории; формирование бюджета ЗАТО осуществляется самостоятельно; вопросы охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности ЗАТО находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

В пределах территории ЗАТО, как правило, располагаются промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты. Для таких объектов устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Особый режим включает в себя: установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах закрытого образования; ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории; ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией; ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание граждан. Условия для осуществления особого режима определяются Положением «Об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1998 г. № 655, и Положением «О порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 693.

Таким образом, признаками ЗАТО являются наличие обособленной территории, населения, органов местного самоуправления, специальных объектов, особого режима деятельности специальных объектов и проживания граждан.

В то же время специфические признаки каждого ЗАТО могут быть положены в основу их классификации. В частности, ЗАТО могут классифицироваться: по объектам, которые расположены на территории ЗАТО; режиму доступа на его территорию; категориям населенных пунктов, расположенных на его территории; ведомственно-отраслевой подчиненности объектов; размерам территории; наименованиям; функциям.

Анализ признаков, характеризующих ЗАТО, приводит к выводу о необходимости, во-первых, законодательного закрепления понятия «закрытая административно-территориальная единица» как части территории субъекта Российской Федерации, имеющая определенные Указом Президента Российской Федерации границы, в пределах которых создаются и действуют органы местного самоуправления, располагаются промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан». Во-вторых, название Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» изменить на Закон Российской Федерации «О закрытой административно-территориальной единице». Это позволит, на наш взгляд, привести в соответствие законодательство о «закрытых городах» их реальному правовому статусу.