Понятие и система принципов публично-правового регулирования банковской деятельности

С учетом отмеченного применительно к теме нашего исследования можно предположить, что принципы правового регулирования банковской деятельности представляют собой законодательно закрепленные основополагающие идеи и положения, которые носят безусловный и обязательный для всех характер и наиболее полно выражают особенности построения и функционирования данного процесса. В своей совокупности такого рода принципы образуют соответствующую систему. Система принципов правового регулирования банковской деятельности находится на стадии формирования и развития. Ее основу составляют общие принципы правового регулирования экономической деятельности, которые закреплены в Конституции РФ1 (ст. 8, п. «ж» ст. 71, ст. 75) и действующем российском законодательстве. Кроме того, особое значение для правового регулирования банковской деятельности имеют такие принципы как: 1) законность; 2) гласность; 3) государственное регулирование национальной банковской системы; 4) системность в правовом регулировании банковской деятельности; 5) обеспечение паритета интересов участников банковской деятельности; 6) необходимость соблюдения баланса публичных и частных интересов и др.

Проведенный в процессе подготовки и написания данной статьи анализ действующего российского законодательства, а также научной и специальной литературы позволяет предположить, что формирование основ публично-правового     регулирования     банковской     деятельности осуществляется посредством использования основополагающих принципов как финансового, так и банковского права. Немаловажное значение играет и то обстоятельство, что среди отечественных ученых и практиков нет единства мнений по вопросу о том, является ли банковское право самостоятельной отраслью права или нет. Так, некоторым авторами советского периода времени существования нашего государства отстаивалось мнение, что банковское право должно рассматриваться как особая подотрасль финансового права2. В настоящий период времени можно констатировать, что, по мнению представителей условно названной нами первой группы ученых, банковское право выступает в качестве самостоятельной комплексной отрасли права3. Представители же условно названной второй группы утверждают, что «банковское право понимается как совокупность норм права, содержащих предписания, относящиеся к банковской деятельности, а также нормы, в той или иной степени соотносящиеся с банковской деятельностью»4; а третьей группы, что «банковское право не является ни самостоятельной отраслью права, ни подотраслью права, а употребляется как термин, прочно вошедший в профессиональный язык и практику»5. Данная ситуация, на наш взгляд, оказывает достаточно негативное воздействие на процесс формирования системы принципов публично-правового регулирования банковской деятельности, поскольку вызывает неопределенность и, как следствие, влечет нестабильность в регулировании отношений в указанной сфере.

Принципы права относятся к тем общим началам, на которых формируется публично-правовое регулирование и впоследствии осуществляется его реализация. Без учета этих общих основ не представляется возможным придать процессу регулирования логичность, последовательность и сбалансированность. В этих условиях спрогнозировать результат управляющего воздействия весьма затруднительно. Принципы банковского права в процессе формирования и развития отрасли также могут развиваться, а их состав дополняться, содержание расширяться либо сужаться. Поэтому следует учитывать, что в настоящее время в банковском законодательстве имеется немало пробелов, несоответствий и противоречий.

Определенный исследовательский интерес для целей нашего исследования представляют следующие теоретические позиции российских ученых. Так, А.Г. Братко, в отличие от О.М. Олейник и Г.А. Тосуняна, не считает банковское право комплексной отраслью, а рассматривает его самостоятельной отраслью права, «регулирующей, во-первых, банковскую систему, возглавляемую Банком России, и, во-вторых, банковскую деятельность»6. В более поздних своих работах указанный автор определяет банковское право как «отрасль российского права, которая состоит из правовых норм, регулирующих организацию банковской системы, денежное обращение, правовой статус и банковские операции кредитных организаций»7.

С учетом всего, отмеченного выше, российское банковское право, на наш взгляд, следует считать в качестве формирующейся в рамках финансового права подотрасли, которая, в свою очередь, представляет собой совокупность правовых норм, направленных на урегулирование общественных отношений, возникающих в процессе осуществления банковской деятельности. Что же касается метода правового регулирования, используемого в банковском праве, то в окончательном виде как самостоятельное явление он еще не сформирован, а потому отношения подвергаются комплексному правовому и публично-частному регулированию.

К категории основных среди конституционных принципов, на базе которых происходит практическая реализация публично-правового регулирования банковской деятельности, следует, на наш взгляд, в первую очередь относить такие принципы как законность, гласность, а также ответственность участников банковской деятельности. Вкратце охарактеризуем каждый из них.

Принцип законности, закрепленный в нормах, содержащихся в ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»8 предполагает, что ЦБ РФ и другие органы государственной власти, в процессе осуществления административно-правового регулирования банковской деятельности, должны строго соблюдать Конституцию РФ и действующее законодательство.

Принцип гласности в публично-правовом регулировании банковской деятельности означает, что в процессе публично-правового регулирования не применяются нормативные акты, касающиеся интересов кредитных органи- заций, а также права и свободы граждан, связанные с банковской деятельностью, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. Данный принцип получил развитие в ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»9, предусмотревшей порядок вступления в силу, опубликования, государственной регистрации, направления нормативных актов Банка России в кредитные организации, обжалования в судебных органах. Недостаточная регламентация в законодательстве вопросов, касающихся информированности общественности, на практике препятствует реализации в публично-правовом регулировании банковской деятельности таких специальных принципов эффективного банковского надзора, как прозрачность, независимость и объективность.

Принцип ответственности применительно к публично-правовому регулированию банковской деятельности в первую очередь означает, с одной стороны, реальную ответственность кредитных организаций за несоблюдение правил ведения банковской деятельности, а с другой - дисциплинарную ответственность должностных лиц за неправомерное применение санкций банковского права, а также недобросовестное исполнение своих функций. На наш взгляд, данный принцип позволяет в рамках публично-правового регулирования банковской деятельности установить в нормах банковского права меры взаимной ответственности регулятора банковской деятельности и кредитных организаций.

К основным конституционным принципам, на основе которых формируется публично-правовое регулирование банковской деятельности, также следует отнести принцип «единого экономического пространства осуществ- ления банковской деятельности» и «свободы банковской деятельности», закрепленные в ст. 8 Конституции РФ. С учетом данных принципов в ст. 9 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» сформулированы и закреплены основы отношений между кредитной организацией и государством, не допускающие, например, вмешательство органов государственной власти и местного самоуправления в деятельность кредитных организаций, а также принуждение кредитной организации к осуществлению деятельности, не предусмотренной ее учредительными документами. Исключения должны предусмотреть федеральные законы. Гарантией эффективного и стабильного функционирования банковской системы и экономики Российской Федерации могло бы стать устранение неоправданного вмешательства регулятора или иных органов государственной власти в банковскую деятельность и нанесения ущерба ее участникам.

Представителями отечественной науки указанные принципы банковского права классифицируются либо как определяющие конституционный статус субъектов банковской деятельности10, либо как социально-правовые и специально-правовые11.

В особом внимании и характеристике нуждается принцип гармонизации интересов всех субъектов банковской деятельности, определяемый в теории банковского права как один из важнейших. В научной литературе сущность данного принципа раскрывается через оптимальное сочетание в экономике рыночной саморегуляции и государственного регулирования, т. е. через один из важнейших аспектов эффективного функционирования национального хозяйства. Его содержание сводится к тому, что, с одной стороны, частные интересы стремятся к максимальной саморегуляции, а с другой - защита публичных интересов невозможна без государственного регулирования12.

Применительно к публично-правовому регулированию банковской деятельности поиск форм взаимодействия между регулятором и кредитными организациями целесообразно, на наш взгляд, проводить совместно с профессиональными объединениями кредитных организаций. Иными словами указанный принцип следует реализовать совместно с принципом сочетания государственного управления банковской системой и ее самоуправляемости, на что указывается российским законодателем в ст. 3 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», а также ст. 77 и 78 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Оба названных принципа важны для формирования адекватного публично-правового регулирования банковской деятельности.

Среди специальных принципов правового регулирования банковской деятельности особо отметим принцип «максимально допустимой открытости банковской деятельности», основанный на конституционном принципе гласности. Его реализация при правовом регулировании банковской деятельности, с одной стороны, должна обеспечить открытость деятельности ЦБ РФ как регулятора банковских отношений, а с другой - гарантировать кредитным организациям открытость своей деятельности в отношении регулятора, вкладчиков и кредиторов. В качестве еще одного специального принципа публично-правового регулирования банковской деятельности следует, на наш взгляд, считать так называемый принцип эффективности (результативности), предполагающий развитие в правовом регулировании содержательных подходов, основанных на целесообразности и поиске путей эффективного достижения результата управляющего воздействия. Отметим два специальных принципа, условно названных нами организационными: двухуровневого построения банковской системы РФ и экономического районирования при организационном построении Банка России, предполагающих централизованное регулирование банковской деятельности единственным регулятором — ЦБ РФ. Поскольку публично-правовое регулирование осуществляется в отношении объектов управления, т.е. кредитных организаций, не находящихся ни в государственной собственности, ни в прямом ведомственном подчинении, считаем возможным применять принцип организационности. В научной доктрине данный принцип характеризуется многообразием организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего регулятивного механизма13.

Принцип двухуровневого построения российской банковской системы, закрепленный в ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», позволяет публично-правовое регулирование конструировать на основе вертикальных субординационных связей, т.е. создавать отношения строгого подчинения субъектов управления административной и дисциплинарной власти. Двухуровневая банковская система предполагает регулирование и на основе горизонтальных связей, что обусловит возникновение новых форм организации регулирования на базе принципа сближения государственных и частных интересов.

Применение регулятором в публично-правовом регулировании банковской деятельности принципа экономического районирования в организационном построении банковской системы предполагает, что территориальные учреждения Банка России на территории страны будут единообразно регулировать банковскую деятельность.

На основе этих двух специальных принципов возможно разработать специальный принцип единства применения форм и методов публичноправового регулирования банковской деятельности на всей территории Российской Федерации. В свою очередь, на его основе можно сформировать новую функцию регулятора - обобщение практики регулирования банковской деятельности. При этом по крайней мере участники банковской деятельности должны иметь свободный доступ к указанной информации.

В практику публично-правового регулирования банковской деятельности следует правомерно и обоснованно ввести специальный принцип выбора мер государственного регулирования банковской деятельности, причем не более обременительных для ее участников, чем это необходимо для эффективного достижения целей с помощью мер публично-правового регулирования банковской деятельности.

В практику публично-правового регулирования банковской деятельности также в качестве специального может быть введен принцип соблюдения обоснованности и объективности применения мер государственного регулирования. Особое значение он приобретает при оценке регулятором деятель -ности кредитной организации и вынесении соответствующего мотивированного суждения.

Считаем целесообразным разработать и внедрить в публично-правовое регулирование специальный принцип единства системы государственного регулирования банковской деятельности.

В системе банковского права отсутствует принцип обеспечения права на обжалование в судебном или ином установленном законом порядке незаконных действий (бездействия) регулятора, иных государственных органов, принимающих участие в регулировании банковской деятельности и их должностных лиц. В законодательстве закреплено право на оспаривание нормативных правовых актов Банка России, ущемляющих права участников банковской деятельности (ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

С учетом изложенного правовые принципы публично-правового регулирования банковской деятельности возможно подразделить на две основные группы: конституционные, или системообразующие, и специальные принципы. Данная классификация обусловлена признанием нами категории публично-правового регулирования банковской деятельности понятием банковского права и, как следствие, возможностью применения принципов данной отрасли права. Вторая группа принципов сформирована на основе функционального подхода, т.е. с учетом функций основного регулятора банковской деятельности - Банка России — в рамках осуществления им банковского регулирования и банковского надзора. Данная позиция, означающая узкое понимание публично-правового регулирования банковской деятельности, не охватывает всего спектра банковских отношений, например в части вычленения принципов, касающихся отношений банков со своими клиентами. Полагаем, что в настоящее время становление этих принципов происходит в банковском праве с учетом их развития и формирования в других отраслях права. Поскольку банковское право как отрасль права также пока переживает процесс своего становления, следовательно, его принципы могут видоизменяться и дополняться за счет других отраслей права, что, на наш взгляд, превышает пределы настоящего исследования.

На основании проведенного исследования приходим к следующим заключениям. Публично-правовое регулирование банковской деятельности рассматриваем в качестве механизма по установлению императивно- нормативного порядка осуществления банковской деятельности, а также создания, организации и функционирования банковской системы России. В правовом регулировании банковской деятельности определяем группу специальных принципов, способных, на наш взгляд, составить эффективную основу публично-правового регулирования банковской деятельности. В этой группе объединены следующие принципы: единого централизованного начала в сочетании с принципом единства системы государственного регулирования банковской деятельности; организационности, совмещенный с принципами двухуровневого построения банковской системы РФ и экономического районирования в управлении ею; эффективности и результативности; максимально допустимой открытости в осуществлении банковского регулирования и банковского надзора; гармонизации публичного и частного интересов; сотрудничества; единства применения форм и методов регулирования; выбора мер государственного воздействия; соблюдения обоснованности и объективности применения мер государственного регулирования.

Выработанная система принципов публично-правового регулирования банковской деятельности основана на конституционных принципах общественно-экономического устройства государства. Необходимость первоочередного закрепления вышеназванных общеправовых принципов банковской деятельности в нормах действующего банковского законодательства связывается с потребностью адекватного современным условиям правового обеспечения этой важной сферы экономики.