Понятие и сущность муниципального контракта

Федеральный закон от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Федеральный закон № 44-ФЗ) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений, в части касающейся в т. ч. заключения гражданско-правового договора, предметом которого является поставка товара, выполнение работ, оказание услуги (в т.ч. приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением или иным юридическим лицом.

Государственные органы, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», органы управления государственными внебюджетными фондами, государственные казенные учреждения заключают государственные контракты. Муниципальные органы и муниципальные казенные учреждения заключают муниципальные контракты.

Понятие «муниципальный контракт» подчеркивает, с одной стороны, его особую значимость для государственных (муниципальных) нужд, с другой - участие в отношениях органов власти в лице государственных (муниципальных) заказчиков.

Муниципальный контракт - договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Главной отличительной чертой муниципального контракта является особая цель использования товаров (услуг, работ), а именно их закупка для муниципальных нужд, в том числе в государственный резерв.

Муниципальными нуждами являются потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, а также для реализации государственных целевых программ. Специфика предмета видов госконтракта, в свою очередь, обусловливает и особый состав его участников, структуру договорных связей, порядок заключения и исполнения.

Ключевой признак договора состоит в том, что он имеет характер соглашения сторон. Так, по мнению Заботина Н.Н. «государственный контракт, бесспорно, является договором и мог бы называться государственным договором. Государственный (муниципальный) контракт следует признать не самостоятельным видом (типом) договора, а особой договорной конструкцией».

Таким образом, муниципальный контракт - это новая правовая конструкция, служащая для выделения различных видов гражданско-правовых договоров, заключаемых государственными (муниципальными) заказчиками от лица публично-правовых образований для целей обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет средств бюджета, в отдельную категорию договоров.

Совокупность квалифицирующих признаков, отражающих сущность государственного (муниципального) контракта и содержащихся в его законодательном определении, позволяет понять правовую природу государственного (муниципального) контракта и выделить его как особую конструкцию гражданско-правовых договоров наделенных рядом особенностей, а именно: специальный субъектный состав, особая цель контракта, определенный источник финансирования, применение специальных способов выбора контрагента по контракту, особые правила заключения, исполнения, изменения и расторжения контракта.

Из положения федерального закона № 44-ФЗ, стороной по контракту выступают заказчик, т.е. лицо, которое является получателем бюджетных средств и которому в установленном порядке доведены лимиты бюджетных обязательств и участник закупки, ставший победителем либо обязанный заключить государственный (муниципальный) контракт на ином предусмотренном федеральным законом № 44-ФЗ основании.

В зависимости от уровня бюджета, задействованного при осуществления закупок, заказчики могут быть государственными, муниципальными, либо в качестве заказчика может выступать иное лицо, в том числе бюджетное учреждение, осуществляющее закупки.

Вместе с тем согласно ст. 26 Федерального закона № 44-ФЗ полномочия на заключение государственных (муниципальных) контрактов, их исполнение, в т. ч. на приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты, для нескольких органов исполнительной власти, казенных учреждений, муниципальных заказчиков могут быть возложены соответственно на орган исполнительной власти или казенное учреждение (несколько органов исполнительной власти или казенных учреждений), муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение (несколько муниципальных органов или муниципальных учреждений).

Подобная централизация могла бы стать аналогом «централизованной бухгалтерии» в сфере закупок, однако согласно п.5 ст.161 Бюджетного кодекса РФ заключение и оплата государственных (муниципальных) контрактов производится в пределах доведенных государственному (муниципальному) заказчику лимитов бюджетных обязательств, и с учетом принятых и неисполненных обязательств. Иными словами, заключать и исполнять контракт может только тот заказчик, которому выделено бюджетное финансирование на эти цели. Для централизации данных полномочий, в сфере закупок согласно действующей редакции БК РФ необходимо произвести централизацию бюджетного финансирования.

Еще одной из особенностей правового регулирования государственных (муниципальных) контрактов предусмотренная Федеральным законом № 44-ФЗ является разработка типовых контрактов, типовых условий контрактов, которыми будут пользоваться все заказчики. Первоначально должно быть издано постановление Правительства РФ, определяющее порядок разработки типовых контрактов, а также случаи и условия их применения заказчиками.9 Затем федеральные органы исполнительной власти и Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», осуществляющие нормативноправовое регулирование в соответствующей сфере деятельности, разрабатывают и утверждают соответствующие типовые контракты. Утвержденные типовые контракты будут размещены в единой информационной системе в сфере закупок. Такие типовые контракты будут применяться заказчиками всех уровней власти:   федеральными, региональными и муниципальными.

При этом конкретные сроки утверждения типовых контрактов в федеральном законе № 44-ФЗ не оговорены. Видимо, поэтому в законе предусмотрены специальные переходные нормы, которые применяются до утверждения типовых контрактов в конкретной сфере деятельности. Согласно этим нормам высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ вправе установить порядок разработки типовых контрактов для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации, а также случаи и условия их применения.

По смыслу Федерального закона № 44-ФЗ муниципальный контракты являются одной из важнейших составляющих комплекта конкурсной документации и любая ошибка, закравшаяся в этот документ, может привести к снижению эффективности использования выделенных для закупки бюджетных средств, а также к срыву исполнения самого контракта.

Контракт считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора (п. 1 ст. 432 ГК РФ). Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

Муниципальный контракт состоит из следующих разделов:

• -    вводная часть;

• -    предмет контракта;

• -    характеристика товара (количество, качество, комплектность товара);

• -    права и обязанности сторон;

• -    цена контракта и порядок расчетов;

• -    порядок и сроки поставки товара;

• -    ответственность сторон;

• -    изменение, дополнение и досрочное расторжение договора;

• -    сроки действия договора;

• -    порядок рассмотрения споров;

• -    заключительные положения;

• -    реквизиты и юридические адреса, подписи сторон.

Данная структура контракта является примерной и может быть изменена и дополнена в зависимости от пожеланий заказчика и особенностей отношений сторон.

Вводная часть муниципального контракта начинается с названия документа. В зависимости от источника используемых бюджетных средств документ должен называться «Муниципальный контракт». Он подписывается соответственно государственными или муниципальными заказчиками.

При этом услуги по организации и проведению конкурса заказчик может передать специализированной организации, однако подписывать контракт с победителем он обязан самостоятельно и от своего лица.

Соответственно, в преамбуле со стороны заказчика (покупателя) должны быть указаны его реквизиты, а подписантом контракта должно быть уполномоченное заказчиком должностное лицо (как правило, главный распорядитель кредитов). Подписывают контракт именно те лица, которые обозначены в преамбуле. Если случится непредвиденная срочная замена подписанта, то данную страницу необходимо исправить, иначе это будет считаться ошибкой при оформлении документа.

Предметом контракта описываются отношения сторон, которые являются предметом контракта. Предмет контракта (товар, работа, услуга) должен быть сформулирован абсолютно четко и однозначно. Если на стадии конкурсной документации еще возможны вариации названия товара, в сопровождении слов «или эквивалент», то в окончательном варианте все уже должно быть ясно.

Качество товара согласно пунктом предусмотрено содержание конкурсной документации в части фиксации качества необходимого заказчику товара. Однако правильная фиксация в контракте качественных показателей товаров, работ и услуг достойна особо пристального внимания. Малейшая ошибка в этом пункте грозит проведением несоответствующей по характеристикам закупки, а в худшем случае - ее полным срывом. Поэтому на этапе согласования контракта необходимо потребовать от участника размещения заказа, победившего в конкурсе, разъяснений в части фиксации качества. Требования к качеству товара определены ст. 469 ГК РФ.

Установленные заказчиком, уполномоченным органом требования к качеству и техническим характеристикам товара, требования к их безопасности, функциональным характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке и отгрузке товара, а также иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара потребностям заказчика, должны содержать конкурсная документация, документация об аукционе и при запросе котировок цен .

При заключении и исполнении муниципального контрактов изменение их условий, установленных заказчиком, уполномоченным органом и указанных в заявках участников размещения заказа, с которыми заключается контракт, по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается. Исходя из этого, контракт также должен содержать вышеперечисленные предъявляемые к товарам требования, которые должны быть приложены участником размещения заказа к заявкам на участие в конкурсе, в аукционе, при определении котировок цен.

В случае, если это предусмотрено документацией об аукционе, конкурсной документацией, заказчик по согласованию с поставщиком в ходе исполнения контракта вправе изменить не более чем на десять процентов количество всех предусмотренных контрактом товаров при изменении потребности в товарах, на поставку которых заключен контракт. При поставке дополнительного количества таких товаров, выполнении дополнительного объема таких работ, оказании дополнительного объема таких услуг заказчик по согласованию с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) вправе изменить первоначальную цену контракта пропорционально количеству таких товаров, объему таких работ, услуг, но не более чем на десять процентов такой цены контракта, а при внесении соответствующих изменений в контракт в связи с сокращением потребности в поставке таких товаров, выполнении таких работ, оказании таких услуг заказчик обязан изменить цену контракта указанным образом. Цена единицы дополнительно поставляемого товара и цена единицы товара при сокращении потребности в поставке части такого товара должны определяться как частное от деления первоначальной цены контракта на предусмотренное в контракте количество такого товара.

При заключении государственного или муниципального контракта заказчик по согласованию с участником, с которым заключается такой контракт, вправе увеличить количество поставляемого товара на сумму, не превышающую разницы между ценой контракта, предложенной таким участником, и начальной (максимальной) ценой контракта (ценой лота), если такое право заказчика предусмотрено конкурсной документацией, документацией об аукционе. Цена единицы указанного товара при этом не должна превышать цену единицы товара, определяемую как частное от деления цены контракта, указанной в заявке на участие в конкурсе или предложенной участником аукциона, с которым заключается контракт, на количество товара, указанное в извещении о проведении открытого конкурса или открытого аукциона.

Количество выполняемых работ, являющихся предметом закупки, зачастую указываются в техническом задании, количество товаров в спецификации.

Срок исполнения контракта исполнения контракта по правилам гражданского законодательства могут быть определены несколькими способами:

• -    определенный – при этом указываются даты начала и окончания исполнения обязательств,

• -    определимый указывается промежуток времени, в течение которого обязательства должны быть исполнены,

• -    с указанием на событие, которое неизбежно произойдет.

Внесение изменений в сроки исполнения обязательств не допускается. Напротив, за просрочку исполнения одной из сторон обязательства, предусмотренного муниципальным контрактом, другая сторона вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней). Сторона освобождается от уплаты неустойки (штрафа, пеней), если докажет, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине другой стороны.

При этом в структуру цены входят:

• -    упаковка, маркировка и сортировка товара;

• -    таможенные расходы, расходы на погрузку, доставку, отгрузку.

Специальные нормы по определению цены государственного и муниципального контрактов, а также иные условия их исполнения, в том числе порядка и сроков оплаты товаров (работ, услуг), закреплены Федеральным законом № 44-ФЗ. При заключении контракта необходимо указать его общую цену и выделить в ней сумму НДС. В случае если поставка товаров по контракту НДС не облагается, необходимо обозначить конкретный пункт ст. 149 НК РФ. Если по контракту осуществляется поставка товаров различных наименований, то единичные цены товаров, а также общую цену каждого наименования товара можно указать в приложении к контракту, которое будет являться его неотъемлемой частью.

Порядок расчетов среди прочих требований контракта условия платежа, как правило, относятся к существенным и не подлежат пересмотру сторонами в момент подписания этого документа. Общие нормы, регламентирующие порядок оплаты товаров, установлены ГК РФ. Согласно п. 1 ст. 486 ГК РФ покупатель обязан оплатить товар непосредственно до или после передачи ему продавцом товара, если иное не предусмотрено ГК РФ, другим законом, иными правовыми актами или договором купли-продажи и не вытекает из существа обязательства. При размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд законодательством соответствующего уровня могут быть установлены ограничения по размерам осуществляемых авансовых платежей.

Заключение и оплата федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными органами договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, производятся в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов федерального бюджета с учетом принятых и неисполненных обязательств. Вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, обязательства, принятые федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными органами сверх утвержденных им лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета.

В разделе «Порядок расчетов» описывается форма осуществления расчетов между сторонами договора, а также конкретные сроки осуществления платежей. При этом, указывая конкретные сроки осуществления платежей, необходимо точно определить календарную дату или событие, с момента наступления которого будут исчисляться эти сроки. Также необходимо учитывать, что согласно ст. 191 ГК РФ течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало.

Сдача-приемка товаров, работ, услуг включается обязательное условие о порядке осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количества, комплектности, объема и качества требованиям, установленным в таком контракте. Для проверки соответствия качества поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг требованиям, установленным государственным или муниципальным контрактом, заказчик вправе привлекать независимых экспертов, выбор которых осуществляется в соответствии с федеральным законом № 44-ФЗ.

Правила исчисления гарантийного срока установлены ст. 471 ГК РФ. Гарантийный срок начинает течь с момента передачи товара покупателю, если иное не предусмотрено договором купли-продажи. При его исчислении необходимо руководствоваться общими положениями ГК РФ об исчислении сроков, установленными гл. 11 ГК РФ. Согласно ст. 191 ГК РФ течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало. Таким образом, если иное не предусмотрено договором купли-продажи, течение гарантийного срока начинается со дня, следующего за днем передачи товара покупателю. Момент окончания гарантийного срока, который, как правило, обозначен периодом времени, определяется в соответствии со ст. 192 ГК РФ.

Согласно п. 1 ст. 192 ГК РФ срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года срока. К сроку, определенному в полгода, применяются правила для сроков, исчисляемых месяцами. К сроку, исчисляемому кварталами года, применяются правила для сроков, исчисляемых месяцами. При этом квартал считается равным трем месяцам, а их отсчет ведется с начала года (п. 2 ст. 192 ГК РФ). Срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца срока. Срок, определенный в полмесяца, рассматривается как срок, исчисляемый днями, и считается равным 15 дням. Если окончание срока, исчисляемого месяцами, приходится на такой месяц, в котором нет соответствующего числа, то срок истекает в последний день этого месяца (п. 3 ст. 192 ГК РФ). Срок, исчисляемый неделями, истекает в соответствующий день последней недели срока (п. 4 ст. 192 ГК РФ).

Подводя итог анализу приведенных норм общих положений Федерального закона № 44-ФЗ, можно сделать вывод о том, что сущность государственного (муниципального) контракта как правовой формы удовлетворения государственных (муниципальных) нужд, опосредующих реализацию публичных интересов в определенной сфере, обуславливает создание такого правового режима осуществления закупок, который в отличие от классических гражданско-правовых конструкций, призван обеспечить достижение цели эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, устранения недобросовестной конкуренции, возможных злоупотреблений и снижение коррупционных рисков в рассматриваемых правоотношениях.