Понятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации

Согласно действующей Конституции РФ, каждый субъект Федерации имеет право на свое собственное законодательство и собственный основной закон: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство» закрепляет ч. 2 ст. 5 Основного Закона России.

Подобная формулировка в Конституции РФ приводит к выводу о том, что конституции и уставы являются различными между собой актами . Естественно, речь не идет о содержательных, структурных различиях между основными законами субъектов, ведь в силу самобытности каждого региона, исключительности его исторических, национальных и иных особенностей конституции и уставы субъектов федерации не могут быть совершенно однотипными. Сейчас мы рассматриваем различия между учредительными актами регионов исключительно с точки зрения их правовой природы.

В юридической литературе встречаются разные мнения относительно указанного вопроса.

В качестве обоснования различной правовой природы конституций и уставов федерации указывается прежде всего на два факта. Во-первых, различие между основными законами субъектов опосредуется терминологическим различием самих понятий «устав» и «конституция». Во-вторых, Конституция Российской Федерации закрепляет различный правовой статус субъектов: в составе России республики являются государствами, другие субъекты – нет. Различия между субъектами неизбежно порождают и различия между их основными законами.

Остановимся на указанных утверждениях подробнее.

Термин «constitutio» в переводе с латинского языка означает «устройство», «установление», «учреждение». Исходя из этимологии конституции суть ее состоит в том, что является учредительным актом, конституирует (устанавливает, учреждает) какие-либо общественные, политические институты. Совершенно очевидно, что любой акт, учреждающий что-либо, можно назвать конституирующим. Следовательно, акты учредительного характера также являются по своей сути конституциями.

Указанное в полной мере относится и к уставам субъектов федерации. Региональные уставы, как и конституции субъектов, являются по своей природе актами учредительными, следовательно, проведение любых различий, вытекающих из терминологического несовпадения терминов «конституция» и «устав», едва ли оправдано. При анализе явлений целесообразно смотреть на их содержательную характеристику, а не на наименование. По сути своей конституции и уставы представляют одно и то же – они являются учредительными актами субъектов Российской Федерации.

Следует согласиться с мнением В.В. Кряж-кова, который считает, что различие в названиях учредительных документов субъектов Российской Федерации никоим образом не отражает внутренних различий этих актов. По своей юридической природе конституции республик и уставы иных субъектов играют одинаковую роль – установление статуса субъекта Российской Федерации. Поэтому в конституционном тексте следует конституции и уставы именовать общенародным названием, отражающим их суть как основных законов субъектов федерации [1, с. 215].

На не совсем удачное терминологическое несоответствие наименований основных законов субъектов федерации указывают и попытки выделения в юридической литературе еще ряда терминов, которыми обозначался бы устав региона: «малая конституция» [2, с. 3-8], «мини-конституция» [3, с. 103] «малая региональная конституция» [4, с. 36] и др.

Что кается особого статуса республик в составе России, то думается, что решение вопроса и признании за ними статуса государств должен решаться следующим образом.

Как известно, главным свойством, отличающим государство от негосударственного союза, является государственный суверенитет, поэтому решение вопроса о том, является ли субъект федерации государством, напрямую зависит от признания или не признания его суверенным образованием.

В самом широком понимании суверенитет – это верховенство и независимость государственной власти, государства вообще. В буквальном смысле слово «суверенитет» означает то свойство власти, в силу которого она является высшей, происходит от латинского слова supraneitas (от supra – выше).

Известный правовед Г. Еллинек рассматривал государственный суверенитет как способность государства к исключительному правовому самоопределению. «Только суверенное государство, – писал он, – может в пределах установленных или признанных им самим правовых границ совершенно свободно нормировать содержание своей компетенции» [5, с. 363].

В мировой литературе и конституционной практике существуют два основных подхода к вопросу о государственном суверенитете федерации и ее субъектов. В федерациях (речь идет прежде всего о конфедерациях), основанных на союзе государств-членов, суверенитет может принадлежать и федерации, и каждому субъекту в отдельности. В федерациях же, построенных как союзное государство, состоящее из государств-членов, суверенитет принадлежит только федерации [6, с. 43-44].

Как справедливо замечает В.Е. Чиркин, «в реальности <…> двух суверенных государств в одном государстве быть не может. Есть разные определения суверенитета, но всегда это верховенство и неограниченность государственной власти. Если она ограничена федерацией (не имеет значения, как это сделано, в том числе добровольно), государственная власть становится несуверенной, а следовательно, и властью негосударственной, ибо решающий признак государственной власти – ее суверенитет » [7, с. 7].

Окончательно вопрос об отсутствии государственного суверенитета у субъектов Российской Федерации однозначно был решен Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай» и федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Согласно постановлению, суверенитет РФ как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя. В РФ носителем суверенитета и единственным источником власти, согласно Конституции РФ, является ее многонациональный народ.

Конституция РФ не допускает какого-либо иного суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного госу- дарственного суверенитета за исключением суверенитета РФ. Суверенитет РФ в силу Конституции РФ исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ.

Далее, анализируя положения о суверенитете, Конституционный Суд РФ установил, что Конституция РФ связывает суверенитет РФ не с волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и единственного источника власти в РФ. Таким образом, суверенитет изначально исторически принадлежит Российской Федерации в целом, в то время как субъекты федерации им не обладают, поэтому иначе решить вопрос о суверенитете в своих конституциях они не могут, а потому не в праве наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

К основам конституционного строя Конституция РФ относит принцип равноправия всех субъектов РФ. Признание же за республиками суверенитета при том, что все другие субъекты им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов РФ. Это является еще одним доказательством того, что субъекты РФ не обладают суверенитетом [8].

Таким образом, в современном российском праве официально закреплена концепция неделимого, исключительного суверенитета Российской Федерации и отсутствия последнего у ее субъектов. Республики в составе Российской Федерации, таким образом, не обладают государственным суверенитетом, а, следовательно, не являются государствами.

Учитывая изложенное, мы приходим к выводу, что каких-либо принципиальных отличий в правовой природе конституций и уставов субъектов Российской Федерации нет.

Сравнительный анализ содержания конститу- ций и уставов субъектов федерации показывает, что ими регулируется одинаковый, хотя и не совпадающий, круг вопросов (статус субъекта федерации, система органов государственной власти, организация местного самоуправления и т.д.), которые имеют одинаковую степень важности для каждого субъекта федерации.

Конституции республик и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа обладают одним и тем же важным свойством – высшей юридической силой по отношению к правовым актам соответствующих субъектов федерации.

В юридической литературе нередко высказывается мнение о различной юридической силе конституций и уставов вследствии различия в процедуре их принятия.

Действительно, Конституция Российской Федерации в ст. 66 предоставляет республикам право выбора установления порядка принятия конституций, а в отношении уставов предписывает принятие их законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов Российской Федерации. Однако на практике в преобладающем большинстве данные акты, включая конституции республик, принимались законодательными органами. Лишь в немногих республиках была применена иная процедура принятия конституции. Так, в частности, Конституция Республики Мордовия была принята ква-зиучредительным органом (Конституционным Собранием), состоящим в большинстве своем из депутатов законодательного органа.

В некотором смысле обобщение практики принятия конституций и уставов нашло отражение в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При этом следует отметить, что формулировка Конституции Российской Федерации претерпела изменения. Так, в соответствии со ст. 7 Федерального закона конституция (устав) субъекта Российской Федерации, а также поправки к ней (к нему) принимаются большинством – не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следовательно, по юридической силе и процедуре принятия конституции и уставы субъектов есть явления однопорядковые, равнозначные [9, с. 95-96].

Схожие мнения высказывают и другие исследователи правовой природы конституций (уставов) субъектов федерации. Так, например, Е.Е. Никитина, сравнивая конституции и уставы, пишет: «Уставы по охвату сфер регулирования соответствуют конституциям республик, являются основным законом для органов власти и управления и граждан, проживающих на территории данной области, края. Из этого следует, что эти два источника права должны быть аналогичны по своим юридическим свойствам и характеристикам» [10, с. 67]. Помимо схожего предмета регулирования в качестве обоснования указанной позиции делается также ссылка на закрепленный в федеральной Конституции принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации.

Учитывая все вышесказанное, мы приходим к выводу, что существенных различий между конституциями и уставами субъектов федерации не существует. Более того, в свете принципа равноправия всех субъектов федерации между собой устав по своей юридической силе равен республиканской конституции. Указание на различное содержание действующих конституций и уставов также не говорит об их различной правовой природе, поскольку на федеральном уровне нет каких-либо ограничений для субъектов, которые не являются республиками, в фиксации в своих уставах идентичных республиканско-конституционным нормам положений.

Таким образом, мы можем сформулировать единое определение как для конституции, так и для устава субъекта Российской Федерации без каких-либо существенных теоретических противоречий.

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации – целостный, единый нормативноправовой акт, имеющий в системе правовых актов субъекта федерации высшую юридическую силу, закрепляющий (учреждающий) основы конституционного строя субъекта федерации, а также механизмы организации, взаимодействия и функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках территориальных границ соответствующего субъекта.

Приведенная нами дефиниция обладает всеми необходимыми признаками, позволяющими с достаточной точностью определить конституцию (устав) Российской Федерации:

• 1)    конституция (устав) имеет нормативный характер и является учредительным актом;

• 2)    конституция (устав) по своей форме представляет единый правовой документ;

• 3)    конституция (устав) в рамках территориальных границ соответствующего субъекта обладает высшей юридической силой;

• 4)    конституция (устав) регулирует базовые отношения организации и функционирования публичной власти и общества на территории отдельного региона.