Понятие правотворчества в контексте законотворчества и нормотворчества

В современных сложных условиях перед российским законодателем, соответственно, и правотворчеством, стоят сложные и ответственные задачи: «прорабатывать законодательные инициативы на самом высоком профессиональном уровне и уже на самых раннихстадиях делать законопроекты максимально выверенными и действенными, жизнеспособными, избавлять их от внутренних противоречий». «Каждый законопроект, – подчеркнул Президент России, – должен быть проанализированс разныхточек зрения, чтобы была проведена его объёмная экспертиза и найден выверенный баланс интересов». Президент поставил задачу: «обеспечить согласованное взаимодействие всех участников законотворческого проекта, его последовательность и системность» [21]. Того же требует от законодателя и российское общество.

В сентябре 2018 года (последний раз) фонд «Общественное мнение» провел исследование, в ходе которого у респондентов выяснялось качество российских законов. Несмотря на сомнительную корректность постановки вопроса: «в целом хорошие или плохие?», свыше половины, 53 %, оценили их положительно, тогда как в 2014 году этот показатель составлял 46 %, в 2001 году – 28 % [19].

Публикация результатов опросов о состоянии общественного мнения по вопросам законотворчества влияет не только на массовое и правовое сознание, но, как обосновано указывает И.А. Кибак, является «серьезной предпосылкой для правового регулирования». Автор справедливо указывает на то, что каждый депутат должен знать состояние общественного мнения, хотя и не обязан им непосредственно руководствоваться.

Законодатель должен быть способен «за внешне противоречивыми высказываниями и оценками увидеть отражение жизненных интересов, ценностно-нормативные ориентации населения». Именно эта информация необходима для обоснования законопроекта, отвечающего потребностям общественного развития. Издавая законопроект, законодатель должен как минимум знать и понимать состояние общественного мнения, что реализует «общественный фактор в законотворчестве – выявление общественных позиций и в целом, и по законопроектам в процессе зарождения, и на стадиях их подготовки и (или) обсуждения» в частности [9].

Полученные социологами цифры свидетельствуют о том, что для законодателя предполагается большая работа, тем более сложная в современных условиях. Российские аналитики признают, что санкции стали «политическим фактором, оказавшим влияние на правотворчество внутри страны» [14], что также требует обеспечения его качества и эффективности. Понятие «эффективности правотворчества» пока не получило сколько-то удовлетворительного научного анализа и остается в поле активных дискуссий, интенсивность которых, на наш взгляд, связана в основном с некорректным применением рассматриваемого экономического термина к правовым отношениям и категориям.

Базовым фактором обеспечения качества разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов остается качество процесса правотворчества, понимание которого требует современного концептуального осмысления.

Как часть правообразования, правотворчество имеет некое общее, но не единое и общепринятое понимание. В специальной и учебной литературе дано множество не противоречащих, то есть близких по смыслу и содержанию формулировок, понятия правотворчества, которые все же не в полной мере отражают сущность рассматриваемого сложного и комплексного правового явления.

Само понятие, на первый взгляд, не представляет сложности для понимания и определения, так как имеет составную конструкцию: «право» и «творчество», что означает творение права. Если с категорией «право» есть относительно полная ясность, то неправовую категорию «творчество» с юридической точки зрения точно пояснить сложно.

По оценке В.Н. Николко существует «фундаментальная трудность определения творчества», причину которой следует искать в «существовании огромного неупорядоченного числа определений», достигающих «сотни единиц». Сегодня, в начале 2020-х годов, под давлением «исследовательской», псевдонаучной, по своей сути, «моды» на разработку «новых авторских» определений и/или «уточнения» имеющихся, – «вал… не уменьшается». Что касается рассматриваемого понятия, то по данным В.В. Никол-ко ещё в 1990 году «число характеристик творчества перевалило за тысячу» и исследователи теперь заня- ты не столько пониманием самого этого феномена, сколько «формулируют отношение к накопленному множеству определений творчества»[16, с. 14]. Именно этот процесс мы наблюдаем сегодня.

Одна из главных проблем здесь состоит в том, что в исходных источниках – толковых словарях русского языка, в определениях творчества, отсутствуют случаи (примеры) использования термина «творчество» по назначению.В основном,рассматриваемое понятие трактуется как «описание жизнедеятельности человека, чью работу общество признало социально-желательной» [4, с. 13-22], но такое определение является предельно общим.

Мы исходим из того, что творчество имманентно присущелюбому виду человеческойдеятельности, а не предмет исключительно сферы искусства. Сфера разработки норм права также может иметь элементы свободного творчества, креативности, ограниченные назначением этой сферы.

Применительно к предмету настоящего исследования, творчество в правовой сфере – это не свободный полет мысли, таланта и фантазии, а научно выверенное и процессно регламентируемое созидание норм права , допускающее креативность.

Такое творчество соответствует общему содержанию этого понятия, основные признаки которого отмечались в специальной литературе [18; 20].

Категория «правотворчество» хоть и применяется в качестве правовой для отражения процесса «рождения» и действия норм права, а также для регулирования общественных отношений, но существует лишь в доктрине. Она не используется в федеральном законодательстве, изредка встречаясь в практике Конституционного Суда РФ [18; 20], где речь идёт в основном о правах и обязанностях субъектов регионального и местного (муниципального) правотворчества.

В рамках доктринального анализа правотворчества оно нередко рассматривается как в разрезе «правообразования» [2], «нормографии» [17], «нормотворчества» [6], так и «законотворчества» [11], которые действительно в той или иной мере отражают правотворческий процесс на разных его стадиях, но не могут, по нашему мнению, в полной мере выразить сущность исследуемого правового явления, которое большинство ученых называют правотворчеством [15; 5; 8; 12; 13].

Выбор составного понятия «правотворчество» не случаен, так как в нём агрегированы две составляющих практической части правообразовательного процесса. Это, во-первых, более широкий охват тех процессов деятельности субъектов правотворчества, которые в действительности протекают при выработке норм права. Лишь понятие «правотворчество» объемлет весь «жизненный» цикл нормы права от ее рождения и до ее отмены. В диапазоне рассматрива- емого понятия есть место для постижения объективных причин зарождения потребности общественных отношений в норме права.

В отличие от в большей степени стихийных процессов правообразования, правотворчество упорядочено. Исследователи обосновано указывают на вопросы «организации правотворческой деятельности» [3, с. 361-362], в то же время, не соотнося это с «творчеством», которое вряд ли подлежит и поддается организации.

Социально-правовой смысл правотворчества в литературе выводится в основном из анализа самого термина, а не его функций [10, с. 140; 1, с. 139], что позволяет диверсифицировать подходы к пониманию правотворчества.

В этой связи «правотворчество» допустимо интерпретировать: во-первых, как реализационная часть правообразования, то есть деятельность по созданию норм права с момента возникновения потребности общественных отношений в нормативном урегулировании и до момента их юридизации; во-вторых, как общий процесс выработки норм права, то есть нормотворчество [22, с. 4-8].

Сопоставляя понятия «правотворчество» и «правообразование», Ю.Е. Ширяев под первым понимает «последний этап правообразования, охватывающий своим понятием юридически фиксируемый процесс создания, изменения и прекращения действия правовых предписаний в рамках тех юридически значимых форм, которые приемлемы для системы права того или иного государства» [24, с. 86]. В данном случае правотворчество осуществляется только в рамках прописанных законом регламентов, тогда как правообразование это всё, что формирует нормы права, выходя за эти рамки.

Схожее понимание преобладает в специальной литературе. Так, М.А. Матвеева считает правотворчество «завершающим этапом формирования норм права – правообразования, в процессе которого правовые замыслы обупорядочиванииобществен-ных отношений воплощаются в современную правовую реальность в форме нормативных юридических документов, принятых государством» [12, с. 116].

В целом, правотворческая деятельность всегда ограничивается фазой выработки нормы права в рамках установленных законом процедур. Обосновывается такая позиция тем, что правообразованию «присущи такие этапы, как анализ социальной ситуации и осознание необходимости ее правового урегулирования; формирование общего представления о юридическом предписании, которое следует издать; разработки и принятия юридической нормы» [24, с. 86]. Отсюда правотворчеству отводится в большей степени «техническая» роль формального придания проекту нормы права юридической силы, но такой подход не предполагает творчества и само анализируемое понятие теряет смысл, превращаясь в конструирование права.

Важным сегментом правотворчества является правотворческий процесс как «совокупность процедур (правил, требований), а также соответствующих им правотворческих действий, связанных с разработкой, обсуждением, принятием и введением в действие нормативных правовых актов» [23, с. 34-36].

Ранее мы рассматривали правообразование с позиции социологической теории, как социальное явление.

В то же время, в силу российской этатистской традиции, которую мы уже отмечали ранее, содержание правотворчества нередко сужается до «формы государственной профессиональной деятельности, направленной на формирование, принятие норм права (а также их изменения и отмену) уполномоченными субъектами с применением определенных методов, средств и способов в рамках соответствующих процедур с целью удовлетворения потребностей в урегулировании общественных отношений» [7, с. 3-8]. Предлагаемый подход представляется ограниченным, присущим модели правотворчества, характерной для авторитарного политического режима, не рассчитанной на активное участие институтов гражданского общества.

Дело в том, что многообразие определений, как правило, претендующих на истину и новизну, лишь затрудняет выработку единого, общепризнанного представления понятия и процесса правотворчества, что и должно послужить основанием для издания законодательства, регулирующего правотворческую деятельность, и заложить фундамент научной концепции правотворчества.

Отсутствие однозначного доктринального определения правотворчества никак не мешает разработке и принятию нормативных правовых актов, равно как и развитию общей концепции правотворчества.

Мы формулируем своё понимание правотворчества, исходя из его функционального назначения, выделяя три взаимосвязанные функции:

• 1)    нормотворческую – указывает на форму, процесс и порядок деятельности субъектов правотворчества по трансформации назревшей и осознанной потребности общества в регулировании определенных отношений в нормы права;

• 2)    регулятивную – формирует содержание (направление) деятельности правотворческих органов и должностных лиц;

• 3)    терминологическую – определяет присущее ему место среди других правовых понятий, то есть, входит в практический и научный аппарат юриспруденции.

Таким образом правотворчество – это способ и процесс удовлетворения сформированных, осознанных и научно познанных потребностей общества в нормативном регулировании определенных общественных отношений, путем разработки и принятия установленных законом процедур.

В теории права любое правотворческое решение так или иначе направлено на регулирование общественных отношений, хотя по своей форме и может осуществляться как выработка норм права. Доказательством этому служит тот факт, что юридический состав правотворческого решения полностью отражает необходимость его соответствия требованиям общественных отношений в их урегулировании нормами права. Так, объектом правотворческого решения являются общественные отношения, которые нуждаются в нормативном закреплении. Субъектом правотворческого решения выступают лица, уполномоченные законом на издание норм по регулированию общественных отношений. Объективную сторону правотворческого решения составляет деятельность по регулированию общественныхотношений. Субъективная сторона правотворческого решения – это цели и задачи разрабатываемой нормы права, направленные на регулирование общественных отношений.

Далее формируем понимание правотворчества с учетом его функциональных признаков, как обоснованно заметил Ю.Е. Ширяев, позволит максимально унифицировать содержание данной правовой категории [24], поскольку в нем одновременно отражаются основные функции, не ограничивая при этом научные и иные подходы при их оценке.

Прочие, предлагаемые в юридической науке понятия, такие как общая категория «правообразо-вание», а также «нормография», «нормотворчество», либо сегментированы, либо обладают меньшим потенциалом для закрепления в качестве правовой категории, обозначающей весь процесс перехода стадии правообразования в стадию регламентированной законом разработки нормы.

Из «конкурирующих» с «правотворчеством» понятий, «правообразование» – шире, а «нормотворчество» – наоборот, уже, хотя первое, как показала М.А. Матвеева, по своему значению выполняет практически одинаковые регулятивные с правотворчеством функции, но в силу исторически сложившихся обстоятельств термин «правообразование» раньше появился в юридической науке, поэтому многие ученые отдают ему предпочтение [12, с. 77-108]. Опираясь на традицию и теорию естественного права, можно удачно показать процесс зарождения и развития общественных отношений (и порождаемых им правил поведения людей в социуме) с момента их спонтанного возникновения, появления саморегуляции и до периода нормативного регулирования.