Поощрительная политика в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих: вопросы правового регулирования

Результативность работы любого коллектива определяется эффективностью, вкладом каждого его участника. Эта аксиома лежит в основе множества учений, концепций в области менеджмента и теории социального управления. Умение мотивировать и сплачивать людей для достижения общей цели, добиваться наилучших результатов – главное условие успешности деятельности любой организации, реализации любого проекта. Данный закон в равной мере работает как в бизнесе, частной сфере, так и в области публичного (государственного и муниципального) управления. Поощрения – важнейшее средство мотивации, стимулирования работников. Поэтому поощрительная политика в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих в значительной мере определяет достижимость целей развития государства, государственной политики в целом.

Для начала следует ответить на вопрос, существует ли в Российской Федерации поощрительная политика в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих как таковая. Политика – это категория, обозначающая системное явление. Речь всегда идет о системе мер, пронизанных общей идеологией. Государственная политика должна быть выражена в базовых правовых документах: утвержденных концепциях, государственных программах, федеральных законах.

Основная проблема заключается в отсутствии в российском законодательстве самого понятия «публичная служба». Международный термин «публичная служба» объединяет государственную службу и службу в муниципальных образованиях. Однако в отечественном законодательстве отсутствуют правовые акты, которые комплексно регулируют вопросы государственной и муниципальной службы, а отношения в указанной сфере определяются тремя основными федеральными законами: «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г., «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. и «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г.

Аналогичным образом отсутствуют и утвержденная концепция развития публичной службы, а также государственная программа. Более того, отношения, связанные с управлением только федеральной государственной службой, сегодня не являются предметом комплексного программно-целевого регулирования на федеральном уровне. Последняя посвященная этому федеральная целевая программа была утверждена указом президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261, и ее действие распространялось на период 2009–2013 гг. Впоследствии была разработана программа на 2015–2018 гг., которая так и не была утверждена. На сновании указа президента от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» президиумом Совета при президенте России по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 г. утверждены 12 национальных проектов по ключевым направлениям развития страны, однако отсутствует проект, от которого прямым образом зависит реализация каждого из этих проектов, – национальный проект модернизации и повышения эффективности публичного управления.

Еще в 2012 г. президент Российской Федерации подписал указ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» № 601 от 2 мая, согласно которому до 1 июля 2012 г. Правительство РФ должно было представить предложения по разработке новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы. Указанные предложения должны были быть нацелены на совершенствование системы мотивации государственных гражданских служащих; формирование особого порядка оплаты труда таких служащих согласно показателям результативности; подготовку системы оценки эффективности деятельности служащих на основе ключевых показателей.

К сожалению, ни одно из перечисленных положений не было комплексно и системно реализовано на практике. Их смысловым стержнем является необходимость увязки мер поощрения государственных служащих с эффективностью их работы, достижением конкретных результатов. Единая нормативно-правовая и методологическая база применения подобной системы поощрений до настоящего времени не создана. Попытки решения данного вопроса носят локальный характер. Например, приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 16 июня 2017 г. № 506 утверждены рекомендации по поощрению государственных служащих – участников приоритетных проектов и программ, реализуемых федеральными органами исполнительной власти [1]. Подход к осуществлению выплаты государственным гражданским служащим премий за выполнение особо важных и сложных заданий по итогам работы каждым государственным органом определяется самостоятельно в издаваемом им нормативном правовом акте. Причем основания премирования и определения его размеров формулируются, как правило, с использованием общих и оценочных понятий (личного вклада, степени сложности задания, продуктивности его выполнения, своевременности, профессионализма, оперативности, добросовестности, качества работы и т. п.) [2]. В чем именно заключается особая важность и сложность задач, выполнение которых является основанием для премирования, каковы критерии такой сложности – ни один нормативный правовой акт не определяет.

Исходя из логики современного этапа развития государственной гражданской и муниципальной службы и задач, определенных указом президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601, система поощрения, в том числе оплаты труда, государственных гражданских и муниципальных служащих, основанная на эффективности и результативности их деятельности, должна применяться в виде правила, а не исключения.

Статья 50 федерального закона № 79-ФЗ содержит положения, согласно которым оплата труда гражданских служащих в соответствии с показателями эффективности их деятельности может быть применена только в отношении отдельных должностей гражданской службы. Их перечень утверждается указом президента РФ. На федеральном уровне такой перечень до настоящего времени не обозначен. В отдельных субъектах Российской Федерации подобные перечни утверждены. Что касается муниципальных служащих, то нормы, аналогичные фигурирующим в ст. 50 федерального закона № 79-ФЗ и предусматривающие оплату труда в зависимости от его эффективности и результативности, в федеральном законе № 25-ФЗ отсутствуют. Согласно ст. 22 закона оплата труда всех муниципальных служащих производится на общих основаниях. Об эффективности и результативности в данном документе не упоминается.

Проблемой еще более общего и глубокого характера является то, что на сегодня в федеральном законодательстве даже не определено понятие поощрения государственных служащих и нет систематизированного изложения мер поощрения. В федеральном законе № 58-ФЗ, закрепляющем основы системы государственной службы, вообще отсутствует упоминание о поощрении госслужащих. В ст. 55 («Поощрения и награждения за гражданскую службу») федерального закона № 79-ФЗ содержится необоснованно суженный перечень мер поощрения. Во-первых, неудачен сам термин «поощрения и награждения», поскольку из него следует вывод, что награждения не относятся к поощрениям, а это не так. Во-вторых, в указанный перечень не включена стимулирующая часть денежного содержания государственных гражданских служащих.

Таким образом, единая законодательно оформленная политика поощрения государственных гражданских и муниципальных служащих, призванная стимулировать повышение эффективности управленческого труда, в настоящее время в Российской Федерации отсутствует. Об этом прежде всего свидетельствуют разобщенность правового регулирования государственной и муниципальной службы, отсутствие на федеральном уровне программно-целевой базы развития государственной гражданской и муниципальной службы и последовательной реализации мер, направленных на поощрение эффективного и результативного управленческого труда.

В условиях динамично развивающегося законодательства во многих сферах правового регулирования сегодня законотворческая практика опережает доктрину. В случае с правовым обеспечением государственной и муниципальной службы, в том числе политикой поощрения государственных и муниципальных служащих, ситуация представляется противоположной: в правовой науке давно выделилась область знаний, посвященных служебному праву, сформулировано и обосновано понятие «публичная служба» [3, c. 27; 4, c. 49], разработана теория поощрительных правоотношений [5, c. 71–72], круг которых значительно шире, нежели обозначенный в ст. 55 федерального закона № 79-ФЗ.

Более того, законодательные «разрывы» приходится ликвидировать судебным органам, которые в решениях указывают на единство публичной природы государственной гражданской службы и муниципальной службы [6].

В основу поощрительной политики в отношении государственных и муниципальных служащих должны быть положены точное толкование и определение того, что такое поощрения, что именно поощряется и какими способами (мерами). Наиболее близки к понятию поощрения термины «стимулирование», «мотивация». Поощряться должно не то, что выходит за рамки обычного исполнения публичным служащим своих обязанностей (за это он получает регулярное денежное содержание и другие социальные гарантии), а то, что требует от него дополнительных усилий, направленных на достижение максимального общественно полезного результата. Как мы отмечали ранее, в связи с этим нельзя согласиться и с чрезмерно широким подходом к трактовке категории поощрения государственных гражданских и муниципальных служащих, когда в нее включается все денежное содержание [7], а в некоторых случаях – и меры позитивной постделиктной юридической ответственности [8, c. 9]. Поощрение – это меры, направленные на достижение служащим лучших показателей (результатов) своей профессиональной деятельности.

Меры поощрения гражданских и муниципальных служащих можно классифицировать по следующим ключевым критериям:

• 1)    содержанию: материальные (премии и другие стимулирующие выплаты) и нематериальные (награды, продвижение по службе);

• 2)    правовой отраслевой принадлежности: общие, или межотраслевые (применяются к широком кругу лиц, не только к публичным служащим), и специальные (предусмотрены и используются исключительно в рамках служебного права);

• 3)    основаниям применения: за выполнение определенных формализованных заданий и показателей (особо важных и сложных заданий, количественно и (или) качественно измеримых задач), особые достижения, заслуги личного характера (проявленное мужество и отвагу, долгий и безупречный труд и т. п.);

• 4)    масштабу и субъекту применения: ведомственные (реализуются внутри государственного или муниципального органа, в котором проходится служба, как правило – руководителем соответствующего органа) и вневедомственные (применяются субъектами, внешними по отношению к государственному или муниципальному органу, в котором проходится служба).

В качестве выводов из изложенного можно сформулировать следующее. Существует объективная потребность в комплексном правовом закреплении понятия, оснований и мер поощрения государственных гражданских и муниципальных служащих на основании единой методологической базы. Невыполнение в полном объеме задач реформирования и развития государственной службы затрудняет построение эффективной системы публичного управления, необходимой для успешной реализации национальных проектов и других стратегических документов.

Ссылки и примечания:

• 1.    Об утверждении методических рекомендаций по материальному стимулированию федеральных государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти, являющихся участниками реализации приоритетных проектов (программ) [Электронный ресурс] : приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 16 июня 2017 г. № 506 : утратил силу. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

• 2.    Например, в соответствии с п. 10 Положения, утвержденного приказом Минздрава России от 27 сент. 2012 № 237н, при определении размера премии гражданскому служащему учитываются: а) успешное выполнение особо важных и сложных заданий; б) своевременное и качественное исполнение гражданским служащим поручений руководства Министерства и (или) руководителя структурного подразделения, должностного регламента, достижение значимых результатов служебной деятельности; в) качество работы с документами и поручениями руководителей, использование новых форм и методов работы, позитивно отразившихся на результатах служебной деятельности.

• 3.    Старилов Ю.Н. О современной теории административного права России, гранях творчества и личности (размышления в преддверии 90-летнего юбилея профессора Василия Михайловича Манохина) // Административное право и процесс. 2013. № 11. С. 9–35.

• 4.    Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика. 2006. № 5. С. 45–50.

• 5.    Малько А.В., Типикина Е.В. Поощрительная правовая политика в сфере государственной службы: проблемы оптимизации // Современное право. 2012. № 7. С. 70–73.

• 6.    Так, в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 21 янв. 2019 г. № 41-АПГ18-25 отмечено, что законодатель, в процессе правового регулирования пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих, отталкивался от принципа единства государственной и муниципальной службы, согласно схожести условий и порядка их прохождения, а также общности основных принципов и условий пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих.

• 7.    Волкова В.В. О денежном содержании государственных гражданских служащих как одной из форм поощрения // Современное право. 2017. № 10. С. 68–71.

• 8.    Соколов А.Ю., Лакаев О.А. К вопросу о позитивных санкциях в административном праве // Административное право и процесс. 2015. № 5. С. 8–11.

Редактор: Тюлюкова Мария Олеговна Переводчик: Бирюкова Полина Сергеевна