Порядок разрешения споров с участием государственных внебюджетных фондов в контексте принятия кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

В настоящее время в России наблюдается довольно активное реформирование судебной системы, характеризующееся в том числе неподдельным интересом законодателя к надлежащей и, на наш взгляд, обоснованной реализации положений Конституции Российской Федерации в части осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства.

Проект Кодекса административного судопроизводства [14] (далее – Кодекс), находящийся на рассмотрении Государственной Думы

Российской Федерации в редакции, в первом чтении, является одной из движущих сил административной в целом и реформы процессуального принятой основных реформы законода-

тельства в частности. Разумеется, проект Кодекса, представляющий собой очередную попытку обособления и кодификации порядка рассмотрения публично-правовых споров, справедливо подвергается конструктивно-критическому анализу со стороны научного сообщества, в котором выходят работы как обзорного характера

[6, 15, 34, 37], так и посвященные отдельным материальным и процессуальным вопросам, так или иначе связанным с проектом Кодекса [11, 16, 29, 36, 38].

Между тем необходимо отметить, что проект Кодекса предусматривает открытый перечень административных дел, подлежащих рассмотрению судами в порядке административного судопроизводства (ст. 1). Кроме того, в Кодексе допускается возможность оспаривания решений организаций, наделенных законом отдельными публичными полномочиями (п. 3 ч. 2 ст. 1), а также предусмотрена подведомственность административных дел об оспаривании нормативных правовых актов государственных внебюджетных фондов Верховному Суду РФ в качестве суда первой инстанции (п. 1 ч. 1 ст. 23).

Указанные обстоятельства создают поле для дискуссии о некоторых категориях дел, которые рискуют остаться за пределами предметного регулирования Кодекса при осуществлении судами административного судопроизводства. В силу особенностей правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики к такой категории административных дел могут быть отнесены дела с участием государственных внебюджетных фондов (далее – фонды).

В настоящее время в литературе и судебной практике отсутствует единая позиция относительно выбора вида судопроизводства для рассмотрения отдельных категорий дел с участием государственных внебюджетных фондов. Показательным случаем конкуренции процессуальных форм рассмотрения является наличие противоположных подходов в различных системах судов.

Анализ судебной практики рассмотрения и разрешения споров с участием Пенсионного фонда РФ (далее – ПФР) показывает, что большинство рассматриваемых арбитражными судами дел связаны с взысканием территориальными органами ПФР с индивидуальных предпринимателей штрафа, предусмотренного ст. 17 Федерального закона от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»; постановкой на учет в ПФР и снятием с него; оспариванием незаконности штрафов и пени, начисленных Пенсионным фондом РФ.

В свою очередь, подавляющее большинство «пенсионных» споров, рассматриваемых суда- ми общей юрисдикции, составляют дела по искам граждан к ПФР, связанные с оспариванием отказа в установлении трудовой пенсии ранее возраста, предусмотренного ст. 7 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»; отказа в назначении досрочной пенсии; отказа в выплате пенсии.

При определении процессуального порядка рассмотрения спора граждан с ПФР необходимо всецело руководствоваться разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ [20], согласно которым правильность такого определения зависит именно от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой.

Следует отметить, что начиная с 2009 г. Верховный Суд РФ уже распространил применение гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ) к оспариванию решений, действий (бездействия) органов, которые хоть и не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но вместе с тем наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей, решений призывных комиссий и т. д.) [20].

На основании правовой позиции Верховного Суда РФ на практике преобладал однозначный подход, заключающийся в том, что дела по спорам между гражданами и ПФР, связанные с назначением и выплатой трудовых пенсий, подлежат рассмотрению в порядке искового производства [19]. В основе этого подхода был заложен формальный принцип (субъектный критерий): поскольку ПФР является государственным учреждением, следовательно, он не относится к тем субъектам, чьи решения, действия (бездействие) гражданин вправе оспорить в суде в порядке, установленном гл. 25 ГПК РФ [26].

Однако с 11 декабря 2012 г. постановление Пленума Верховного Суда РФ, в котором содержалась указанная правовая позиция, утратило свою силу [21]. Таким образом, Верховный Суд фактически подтвердил, что рассмотрение споров граждан с ПФР в исковом порядке не является единственно верным видом производства. Казалось бы, с этого момента суды общей юрисдикции перестали быть связанными разъяснениями высшей судебной инстанции, тем не менее позиция судов не изменилась и по-прежнему споры с участием ПФР продолжают рассматриваться в порядке искового производства [2–5, 30].

Между тем полагаем, что исключительно публично-правовой порядок рассмотрения таких дел позволяет наиболее объективно и эффективно рассмотреть спор, связанный с реализацией права гражданина на трудовую пенсию, и предоставляет гражданам существенные процессуальные гарантии защиты своих нарушенных прав. В самом деле, зарождение рассматриваемых отношений происходит на конституционном уровне, где определено, что право граждан на социальное обеспечение является важнейшим конституционным правом, закрепленным в ст. 39 Конституции РФ.

Из анализа отраслевого законодательства [10, 22, 23] определенно вытекает, что Пенсионный фонд РФ не входит в систему органов государственной власти и представляет собой государственное некоммерческое финансовокредитное учреждение, созданное в целях аккумулирования и расходования средств государственного пенсионного страхования. Вместе с тем государственным учреждением в его традиционном смысле ПФР признавать нельзя хотя бы потому, что он, во-первых, обладает специальной правоспособностью, во-вторых, наделен определенным набором публичновластных полномочий, в том числе в отношении физических лиц, в-третьих, у ПФР имеются территориальные органы, которые создаются в форме самостоятельных юридических лиц (действующим законодательством не предусмотрено создание у государственного учреждения каких-либо обособленных подразделений в форме юридических лиц).

Обоснованность административно-правового характера отношений, складывающихся между органом пенсионного обеспечения и гражданином, подтверждается также следующим: 1) у органов ПФР имеется право требовать от граждан необходимые для назначения пенсии документы, а также обеспечивать реализацию права на пенсию; 2) ПФР не принимает участия в материальных (по большей части гражданско-правовых) отношениях, связанных с наличием у гражданина права на трудовую пенсию; 3) от результата властных действий ПФР (усмотрения в пределах предоставленных полномочий) в целом зависит результат получения гражданином пенсии.

Таким образом, можно с уверенностью говорить, что на Пенсионный фонд РФ возложено выполнение государственной функции по реализации политики в сфере пенсионного обеспечения, а споры граждан с отделениями ПФР являются публично-правовыми. Следовательно, характер спорных материальных правоотношений обусловливает и вид судопроизводства, в порядке которого подлежат разрешению споры. Таким образом, выбор административного судопроизводства как процессуальной формы рассмотрения дел с участием ПФР определяется, прежде всего, характером спора (характером отношений между участниками), а не субъектным составом спорящих сторон [9, c. 90].

Перечисленные особенности и замечания в полной мере могут быть распространены не только на некоторые другие споры с участием ПФР, в рамках которых проявляется его публично-правовая функция по государственному управлению финансами пенсионного обеспечения, но также и на дела, связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) Фонда социального страхования (далее – ФСС). В частности, еще в 2001 г. Конституционный Суд РФ признал не противоречащими Конституции РФ нормы, предусматривающие полномочия органов ФСС в части бесспорного взыскания недоимки, имея в виду, что ФСС не входит в структуру федеральных органов власти, а потому не является органом государственной власти. Как указал Конституционный Суд РФ, Фонд социального страхования создан при Правительстве РФ как специализированное финансово-кредитное учреждение для решения возложенных на Правительство РФ полномочий в социальной сфере, что определяет его публично-правовой статус. Отношения между ФСС и страхователями носят не гражданско-правовой, а публичный характер, что обусловливает наделение его определенными властными полномочиями, в том числе по взысканию в бесспорном порядке недоимок и пеней по страховым взносам [27]. Однако, к сожалению, судебная практика до сих пор также складывается по пути рассмотрения споров граждан с ФСС в порядке искового производства [1, 24–25, 28].

Применительно к спорам с участием Фонда обязательного медицинского страхования (далее – ФОМС) стоит отметить, что ввиду целей и характера деятельности ФОМС такие споры в основном отнесены к подведомственности арбитражных судов, среди которых, однако, также имеются противоположные подходы при определении самой возможности рассмотрения отдельных категорий споров в арбитражных судах. Ярким примером являются дела о признании незаконными предписаний ФОМС, выносимых в отношении учреждений здравоохранения.

На основании первого подхода в связи с наличием у предписания ФОМС характера ненормативного правового акта судами либо прямо указывается в отдельных судебных актах на недопустимость применения к отношениям между учреждением и фондом гражданско-правовых норм [32], либо предписание фонда рассматривается в порядке административного судопроизводства вообще без поднятия вопроса о подведомственности спора [31]. Другая часть судов, прекращая производство по делу, исходит из наличия гражданских правоотношений между сторонами спора и отсутствия у правового акта (предписания ФОМС) свойства ненормативно-сти [33]. Настаивая на отсутствии оснований для рассмотрения вопроса о законности предписания ФОМС, суды в таких случаях ссылаются на договорные (гражданско-правовые) отношения по обязательному медицинскому страхованию между ФОМС и учреждениями здравоохранения.

Основываясь на научных работах [7, 13], мы считаем, что наличие договора между ФОМС и больницами никоим образом не превращает правоотношения между ними в гражданско-правовые, поскольку заключение такого договора – это необходимый элемент выполнения ФОМС государственно-распорядительных полномочий по контролю за использованием средств обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации. Более того, по справедливому мнению Д. А. Каримо- ва, «использование цивилистической категории «договор» не должно вводить в заблуждение, так как ее употребляют и отрасли публичного права» [12].

Соглашаясь с мнением Е. А. Боброва [8, с. 8], полагаем, что специфический статус государственных внебюджетных фондов, а также то, что они не относятся к государственным органам или органам местного самоуправления и иные формальные признаки не должны иметь определяющего значения для выбора порядка рассмотрения дел об оспаривании гражданами решений по вопросам пенсионного и социального обеспечения.

Отсутствие единообразия в правоприменительной практике вызвано, на наш взгляд, отчасти еще и особым правовым статусом фондов. Фактически, выполняя отдельные государственные полномочия, фонды вполне могут быть отнесены к публичным юридическим лицам [17, с. 35–67; 35, с. 200]. Полагаем, что легитимация института юридических лиц публичного права, который, к сожалению, до сих пор не воспринимается судебной практикой (за исключением разовых упоминаний о причислении фондов к публичным юридическим лицам в актах арбитражных судов)1, всецело будет способствовать унификации подходов среди судов при рассмотрении дел по спорам частных лиц с фондами при осуществлении последними отдельных публичных полномочий.

Таким образом, учитывая, что в предмет регулирования Кодекса входит оспаривание не только решений органов государственной власти и местного самоуправления, но и иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в данном случае фонды, действуя от имени публично-правового образования в целях осуществления государственных функций, реализуют в конечном счете отдельные государственные полномочия. Следовательно, методологически верным видом производства рассмотрения анализируемой категории дел является именно публично-правовой.

В целом можно обозначить несколько направлений реализации рассматриваемого вопроса: 1) дополнить п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 (с внесением дополнений в соответствующие федеральные законы), указав в нем на возможность рассмотрения и разрешения в порядке гл. 25 ГПК РФ дел об оспаривании решений государственных внебюджетных фондов, принимаемых при осуществлении ими делегированных в установленном порядке конкретных публичных полномочий; 2) по аналогии с имевшими место изменениями в Арбитражный процессуальный кодекс РФ [18] внести изменения в ГПК РФ (прежде всего в гл. 25) в целях устранения сомнений о процессуальном порядке оспаривания решений организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными пол- номочиями; 3) предусмотреть в Кодексе административного судопроизводства РФ отдельную категорию административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных внебюджетных фондов2.

Безусловно, принятие Кодекса в целом будет способствовать институционализации и укреплению административной юстиции в стране, что в конечном итоге направлено на определенное расширение возможностей судебной защиты прав в первую очередь граждан, а также юридических лиц. В связи с этим представляется, что наиболее целесообразным и приемлемым выглядит именно последний вариант изменения подхода при выборе процессуального порядка рассмотрения проанализированной категории дел в условиях реформирования судебной системы, а также с учетом целевой направленности Кодекса административного судопроизводства.