Потерпевший, потерпевшая сторона при преступлениях в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд

В последние годы на базе юриспруденции, экономики н основ управления стремительными темпами развивается отрасль научного знания, изучающая 28

вопросы закупок для государственных и муниципальных нужд (прокъюремент). Актуальность указанной темы очевидна, а специфичность н сложность проблематики обусловливает необходимость глубоких теоретических исследовании с последующим внедрением достигнутых результатов как в повседневную практическую деятельность соответствующих специалистов (работников контрактных служб, контрактных управляющих, контролеров в сфере закупок, прокуроров, следователей и иных сотрудников пра-воохранительных органов и т д.), так н в хлебный процесс вузовского н послевузовского профессионального образования.

При этом, на наш взгляд, особое значение имеет аспект изучения пре-стушленпй, совершаемых в сфере закупок. Криминологические исследования в сочетании с разработкой соответствующих профилактических мер, предположительно, могут позволить снизить число преступлений в сфере закупок н уменьшить размер (прежде всего, экономическую составляющую) их негативных последствии.

Описание исследования

При анализе содержания Уголовного кодекса РФ мы обнаружили следующие составы преступлений, которые могут совершаться в изучаемой области: мошенничество (ст. 159), причинение имущественного ущерба путем обмана пли злоупотребления доверием (ст. 165), воспрепятствова и i ie законной предпр 11 -нпмательской или иной деятельности (ст. 169), злоупотребление полномочиями (ст. 201) и злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа (ст. 201.1), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1) и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2), внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведении (ст. 285.3), злоупотребление должностными полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа (ст. 285.4), превышение должностных полномочий (ст. 286), и присвоение полномочии должностного лица (ст. 288), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), получение взятки (ст. 290) и дача взятки (ст. 291), посредничество во взяточничестве (ст. 291.1) и мелкое взяточничество (ст. 291.2), служебный подлог (ст. 292), халатность (ст. 293), а также новелчы — вступившие в силу относительно недавно, с 04 мая 2018 года, составы преступлений — злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных пли муниципальных нужд (ст. 200.4), подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок (ст. 200.5). Можно отнести к выделяемой группе и случаи незаконного предпринимательства и различных нарушений при торговле товарами ограниченного оборота. Таким образом, спектр рассматриваемых нами преступлений крайне обширен, ущерб может наноситься законным правам и интересам различных лиц в самых разных сферах отношений, причём весьма разнообразными способами.

При этом, как нам представляется, подавляющее большинство вышеприведенных составов носят явно коррупционный характер. Термин «коррупционное преступление в сфере закупок» на сегодняшний день ещё не получил широкого распространения в научной лексике [1, с. 6-10; 7, с. 125-129], но уже применяется.

Сегодня научное обоснование данного термина складывается из отдельных доктринальных юридических положений, однако определенного комплекса признаков, закрепленных в едином нормативном правовом акте, его разделе, главе пли статье по-прежнему не существует.

Верное определение объекта и предмета преступления — необходимое условие для составления грамотной характеристики состава общественно опасного деяния. Так, мы считаем, необходимо чётко определить круг лиц, которые имеют право признаваться в качестве потерпевших при коррупционных преступлениях в сфере закупок. К сожалению, исследователи в области прокъюремента практически не занимаются разработкой положений о потерпевшем как о признаке объекта преступления. Однако развитие доктринальных положений о потерпевшем необходимо для дальнейшего формирования эффективного механизма правоприменения Так, одним из критериев классификации общественно опасных деянии выступает именно посягательство на права п свободы, ценности, которыми может воспользоваться конкретный субъект. Например, в сж-чае совершения деяния, запрещенного разделом VII «Преступления против личности» Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ), потерпевшим будет являться иск.тючптельно физическое лицо. Напротив, в гл. 23 УК РФ закреплены деяния, потерпевшими от которых будут признаны коммерческие и иные организации.

У части изучаемых составов потерпевший очевиден — например, при мошенничестве пли воспрепятствовании законной предпринимательской плп иной деятельности. Но кого считать потерпевшим, скажем, при подкупе работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок?

Разумеется, первонача.тьно необходимо обратиться к вопросам норматив но-правового регулирования — для того, чтобы определить сферу общественных отношений, на которую посягает субъект коррупционного преступления в сфере закупок.

Законодатежство РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных п муниципальных нужд (также применяется выражение «законодате.тьство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок») основывается на положениях Конституции РФ, ГК РФ, БК РФ п состоит из Федерального закона от 05.04.2013 г. (с поел, пзм.) № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — 44-ФЗ) п других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 44-ФЗ. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах п регулирующие указанные отношения, должны соответствовать закону № 44-ФЗ. В случаях, пр едусмотренных законодатежством России о контрактной системе в сфере закупок, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие контрактные отношения, — нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством России о контрактной системе в сфере закупок, также могут принимать правовые акты, регулирующие контрактные отношения п соответствующие нормативным правовым актам, указанным в предыдущем предложении. Наконец, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом № 44-ФЗ, то применяются правила международного договора. Для целей практической закупочной деятельности необходимо, прежде всего, понимать, что процессуальные аспекты закупок отечественной практики регулируются двумя законами — № 44-ФЗ п в некоторых случаях, выходящих за пределы рассмотрения настоящей статьи, Федеральным законом от 18.07.2011 г. (с поел, изм.) № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Для освоения бюджетных средств федерального бюджета, бюджетов субъектов России или бюджета муниципальных образований применяется закон No 44-ФЗ. Он регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:

• 1)    планирования закупок товаров, работ, услуг;

• 2)    определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

• 3)    заключения гражданско-правовых договоров — контрактов;

• 4)    особенностей исполнения заключенных контрактов;

• 5)    мониторинга закупок;

• 6)    аудита в соответствующей сфере;

• 7)    контроля за соб.пюденпем законодательства Российской Федерации п иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг дня обеспечения государственных и муниципальных нужд.

При этом, что важно в контексте данной работы, согласно закону № 44-ФЗ заказчики бывают государственные (государственные органы, «Росатом», «Роскосмос», органы управления государственными внебюджетными фондами, либо государственные казенные учреждения) и муниципальные (муниципальные органы, муниципальные казенные учреждения). Бюджетные учреждения также могут выступать в качестве заказчика.

Таким образом, общественная опасность изучаемых преступлений выражается в угрозе нормального функционирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Рассматриваемое преступление может совершаться на стадиях подготовки, непосредственно осуществления закупки или заключения и исполнения контракта. Следовательно, объектом посягательства в более узком смысле будет являться нормативно установленный порядок планирования, осуществления закупочных процедур, заключения п испояненпя государственного контракта (или муниципального). С унификацией предмета коррупционных преступлений в сфере закупок, а также круга потерпевших сторон в настоящее время в науке уголовного права возникает ряд проблем в связи с многообразием направлений закупочной деятельности, уполномоченных органов и организаций. Однако исследователи (например, М. С.-М. Курбанов) выделяют товары, работы, усжти, закупаемые для удовлетворения государственных потребностей или же муниципальных потребностей; товары, работы п услуги, необходимые для реализации государственного оборонного заказа, обороноспособности страны, обеспечения законности и правопорядка [3, с. 7-10].

В УК РФ закреплены также признаки специальных составов, которые посягают на важнейшие ценности, такие как: внутренняя и внешняя безопасность государства, государственная бюджетная система п бюджетные средства, система государственной службы, права п свободы государственного служащего. Можно было бы подумать, что в таких случаях потерпевшей стороной будет являться государство. Однако сравнение норм материального и процессуального права свидетельствует о том, что понятия «потерпевший» п «потерпевшая сторона» не являются равнозначными.

В соответствии с ч 1 ст. 42 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ), потерпевшим от преступления является физическое лицо, которому преступлением причинен физический, имущественный, моральный вред, а также юридическое лицо в случае причинения престу-пле-нпем вреда его имуществу и деловой репутации. Из данного нормативного положения следует, что для признания липа потерпевшим необходимо наличие двух обязательных условий — наличие определенного юридического статуса п наличие материального условия (причинения вреда). Из данного положения возникают два неоднозначных вывода: публично-правовые образования не могут быть признаны потерпевшими в уголовном процессе; публично-правовые образования должны обладать правом на признание их в качестве потерпевших после внесения соответствующих изменений в УПК РФ

Согласно преобладающей позиции, публично-правовые образования (согласно фундаментальному положению уголовного процесса) не могут обладать правом на приобретение статуса потерпевшего. В обоснование приведем следующие доводы. В соответствии со ст. 296 УК РФ, суд постановляет приговор именем Российской Федерации. Сегодня действует незыблемый принцип уголовного судопроизводства — «никто не может быть судьей в собственном деле». В связи с этим, Российская Федерация как публично-правовое образование не может приобрести статут потерпевшего

потерпевший от преступления

в уголовном процессе. Однако, заметим тут же, муниципальное образование не наделено правом учреждать судебные органы, от его имени не может быть вынесен приговор суда.

Субъектами изучаемых общественных отношении выступают государственные и муниципальные заказчики, участники закупки, эксперты и экспертные организации. Таким образом, логично было бы зак.тючить следующее: в том случае, если одной из этих сторон в рамках функционирования отношении в сфере закупок будет причинен физический, имущественный, моральный вред пли вред деловой репутации юридического лица, то такое лицо будет признано потерпевшим. В ряде случаев вред причиняется не только физическим лицам пли орган пзациям, но и системе государственного п муниципального управления. Однако анализ законодательных п доктринальных положений свидетельствует о том, что некорректным в рамках господствующей концепции будет являться утверждение о том, что вред может быть причинен репутации органа власти в лице граждан, его финансам, безупречному п законному функционированию.

Если обращаться к науке и отрасли гражданского права, то, помимо граждан п юридических лиц, в регулируемых гражданским законодательством правоотношениях могут участвовать от своего имени также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации п муниципальные образования. Именно от их имени в правоотношениях функционируют органы государственной власти пли органы местного самоуправления. Таким образом, участниками гражданских правоотношений являются именно публично-правовые образования. Вместе с тем, в рамках положений уголовного п уголовно-процессуального права навряд ли справедливым стало бы утверждение о том, что публично-правовые образования могут быть признаны потерпевшими.

Однако согласно сложившейся отечественной практике применения права, а также основным устоявшимся принципам толкования законодательства, публично-правовые образования, 32

а также учрежденные ими органы не могут признаваться потерпевшими по уголовным делам. Так, согласно позициям Конституционного Суда РФ [6], Федерального казначейства России, Правового департамента Министерства финансов Российской Федерации, привлечение Министерства финансов РФ в статуте потерпевшей стороны в уголовном процессе противоречит уголовно-процессуальному праву. По данной правовой позиции, недопустимо широкое толкование ст. 42 УПК РФ, а также применение в уголовно-процессуальных отношениях гражданско-правовых норм В рамках данной концепции, последнее недопустимо также и в связи с тем, что в гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных отношениях органам власти предопределено различные функции, в связи с чем они наделены различным объемом правомочий [5].

В то же время главным аргументом в пользу необходимости признания за публично-правовыми образованиями, органами государственной власти п местного самоуправления статута потерпевшего является расширительное толкование ч. 1 ст. 42 УПК РФ: потерпевший — лицо, которому противоправными действиями, запрещенными УК РФ, причинен вред. Мы полагаем, что сущность права и закона в максимально широком смысле — защита прав граждан, личности, т. е. физических лиц. Юридическое лицо является организацией граждан. И в том случае, если вред причиняется юридическому липу7 — прямо плп косвенно он воздействует на его учредителей плп членов. Государство, институт местного самоуправления — это определенная неодушевленная система, предназначенная для позитивного руководства общественными отношениями, правотворчества и эффективного правоприменения Таким образом, система современного правового государства должна быть наиболее близка к идеалу с той необходимостью, чтобы предотвратить риск неправомерного вмешательства и нарушения ее функционирования. В том случае, если в связи с действием внутрисистемных пороков (деформации личности служащих, утечки охраняемой законом тайны) или же внешних факторов будет нарушена такая система, то вред будет причинен физическим лицам п организациям, на благо которых функционирует государственная система п система местного самоуправления.

Некоторыми исследователями уже поднималась проблема отказа должностных лиц от участия в уголовном деле в качестве представителен потерпевших н от заявления гражданского иска. Высокий уровень латентности коррупционных преступлений (в том числе и в сфере закупок) связан именно с отсутствием заявления уполномоченного представителя государственного или муниципального органа по факту' выявленных признаков совершенного преступления. Нередко отсутствие такого заявления влечет за собой вообще прекращение уголовного дела. Так, в декабре 2015 года выносилось постановление о возбуждении уголовного дела по факту7 причинения материального ущерба в размере 16,4 млн рублей, которые были выделены автономной некоммерческой организации «Единая транспортная дирекция». Согласнозаключен ню Счетной палаты РФ, были установлены факты нецелевого использования субсидий, а также предоставления недостоверной информации по итогам финансово-хозяйственной деятельности организации за 2014 год; при этом представители администрации Темрюкского района н Краснодарского края отказывались брать на себя ответственность по защите государственной собственности в уголовном судопроизводстве[4, с. 44-50]

На основании всего вышеизложенного очевиден вывод: в рамках фундаментальной юриспруденции необходима дальнейшая разработка положений о правовом статуте публично-правовых образований, а также их органов н учрежденных ими организаций, о правомочиях их полномочных представителей — в контексте анализа вопросов потерпевшей стороны в делах о коррупционных преступлениях при закупках для государственных н муниципальных нужд Такая разработка позволила бы повысить эффективность защиты государственных и общественных интересов в указанной сфере.

Кроме того, ряд трудностей возникли в процессе подбора доктринальных источников, в которых бы освещалась проблема статуса потерпевшего от правонарушений и преступлений в сфере закупок. Так, степень изученности темы сегодня остается необоснованно низкой, несмотря на ее значение для функционирования всей системы общественных отношений в России.

Результаты исследования и обсуждения

Мы придерживаемся следующей позиции. Публично-правовые образования и учрежденные им институты являются той системой, которая предназначена для обеспечения и защиты прав и свобод личности, обеспечения достойной жизнедеятельности граждан, перспективного функционирования организаций, предпринимательской и иных видов экономической деятельности, эффективной реализации гражданами и организациями их субъективных прав и юридических обязанностей.

Нередко правонарушения и преступления в сфере закупок создают угрозу пли влекут реальный вред или опасность для жизни и здоровья граждан, финансов государства, нормального функционирования пр ед пр иним а те льской деятельности и свободной конкуренции и пр. Таким образом, мы считаем, что органы, учрежденные публично-правовыми образованиями должны быть признаны законодателем потерпевшей стороной по отдельным категориям уголовных дел ввиду их особого значения для функционирования многообразных видов общественных отношений.

Предлагаем дополнить ст. 42 УПК РФ следующим содержанием; а) «Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и их территориальные управления, муниципальные органы могут быть признаны в качестве потерпевшей стороны по уголовному7 делу7 в том случае, если совершено преступление, направленное против государственной власти, интересов государственной или муниципальной службы, порядка управления, в том числе, совершенное в сфере закупок для государственных п муниципальных нужд. Обязанность защиты интересов публично-правового образования возлагается на должностное лицо, уполномоченное быть представителем нуб л 11ч но - правового образования пли его органов в соответствии с федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами п ведомственными актами».