Повторное использование программ для электронных вычислительных машин как инструмент цифровой трансформации регионов Российской Федерации

Повсеместная цифровизация максимального количества сфер деятельности человека является одной из основных тенденций развития современного мира. Действительно, сейчас сложно представить свою жизнь без использования информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»1, средств доступа к ней, в том числе компьютерной техники, мобильных телефонов, а также прочих «умных» устройств. Воздействуя на различные общественные отношения, новейшие технологии меняют окружающую нас реальность.

С учетом этого развитие цифровой экономики в Российской Федерации, определяемой согласно п. 4 Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 гг., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203 как хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа которых по сравнению с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг, с 1 декабря 2016 г. после послания президента Российской Федерации Федеральному собранию объявлено в качестве национальной цели.

Создание устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры высокоскоростной передачи, обработки и хранения больших объемов данных, использование преимущественно отечественного программного обеспечения государственными органами, органами местного самоуправления и организациями, а также увеличение внутренних затрат на развитие цифровой эконо- мики за счет всех источников не менее чем в три раза по сравнению с 2017 г. объявлено национальными целями и стратегическими задачами развития Российской Федерации на период до 2024 г.1 Согласно национальным целям развития Российской Федерации на период до 2030 г.2 в рамках национальной цели «Цифровая трансформация» наравне с прочими целями планируется достижение «цифровой зрело-сти»3 ключевых отраслей экономики и социальной сферы, а также увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационно-коммуникационных технологий в четыре раза по сравнению с показателем 2019 г.

Реализация цели развития цифровой экономики, а также осуществление цифровой трансформации, представляющей собой согласно пункту 2 Положения о ведомственных программах цифровой трансформации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2020 г. № 1646 (далее – Постановление Правительства РФ от 10 октября 2020 г. № 1646), совокупность действий, направленных на изменение (трансформацию) государственного управления и деятельности государственного органа по предоставлению им государственных услуг и исполнению государственных функций за счет использования данных в электронном виде и внедрения информационных технологий в свою деятельность, ежегодно требует значительных финансовых вложений. В частности, финансирование национального проекта «Национальная программа “Цифровая экономика”», паспорт которого утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 4 июня 2019 г. № 7), только из средств федерального бюджета в 2021–2023 гг. составит около 552 млрд руб.4

С учетом того, что развитие цифровой экономики Российской Федерации, осуществление цифровой трансформации являются приоритетными целями государственной политики, реализация данных целей не может быть проигнорирована субъектами Российской Федера- ции. Согласно пунктам 40–44 Положения о системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2019 г. № 234, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципальных образований обеспечивают реализацию целей, задач и показателей региональных проектов указанной программы, а также предоставление соответствующей отчетности с приложением подтверждающих документов. Реализуемые на региональном уровне проекты представляют собой базовые проекты, создающие, как правило, минимальные условия для развития.

Аналогично федеральному тренду цифровизация сфер деятельности на региональном уровне также требует значительных финансовых затрат. Так, согласно данным по состоянию на март 2020 г., суммарные затраты субъектов Российской Федерации на информационно-коммуникационные технологии составляют около 212 млрд руб., что на 31 % больше, чем в 2019 г.1 При этом лидерами рейтинга остаются Москва, Санкт-Петербург, Московская область, Пермский край. Вместе с тем более половины субъектов Российской Федерации не могут себе позволить затрачивать существенные объемы финансов на цифровизацию различных направлений деятельности на региональном уровне. Более того, расходы девятнадцати субъектов Российской Федерации не превышают одной десятой процента расходов средств федерального бюджета.

В условиях значительной стоимости товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий на фоне снижения экономической активности, в том числе обусловленной пандемией коронавируса COVID-19, возможность повторного использования программ для электронных вычислительных машин, разработанных за счет средств бюджетов различных уровней, представляется действенным инструментом обеспечения осуществления цифровой трансформации в регионах Российской Федерации.

Данный тезис находит свое подтверждение в повышенном интересе регионов к информационным системам, разработанным в Пермском крае за последние два года. К настоящему моменту уже семи субъектам Российской Федерации, а также одному федеральному органу исполнительной власти переданы права использования про- грамм для электронных вычислительных машин Пермского края с возможностью их модификации.

В действующих нормативных правовых актах необходимость повторного использования информационно-коммуникационных технологий, включающих в себя информационные технологии, информационные системы и информационно-телекоммуникационные сети, в том числе при планировании и реализации соответствующих мероприятий, предусмотрена Постановлением Правительства РФ от 10 октября 2020 г. № 1646, Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 394 «О мерах по совершенствованию использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов».

В этих целях пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 62 «О национальном фонде алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин» (далее – Постановление Правительства РФ от 30 января 2013 г. № 62) предусмотрено создание федеральной государственной информационной системы по сбору, обработке и хранению алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин, подготовительной (проектной), технической, сопроводительной и (или) методической документации к программам для электронных вычислительных машин, созданным или приобретенным с привлечением средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, с целью их предоставления государственным органам, государственным внебюджетным фондам и органам местного самоуправления для повторного использования при внедрении информационных технологий в их деятельность – национального фонда алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин. Государственным заказчиком и оператором указанной информационной системы является Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Стоит отметить, что сама идея повторного использования программ для электронных вычислительных машин не является новой. Постановлением Государственного комитета СССР по науке и технике от 10 декабря 1979 г. № 581 «О повышении эффективности функционирования и использования Государственного фонда алгоритмов и программ» была предусмотрена необходимость повторного использования типовых программных средств, в том числе программ, библиотек и пакетов программ, систем программирования, программных комплексов и других программных средств, хранящихся в Государственном фонде алгоритмов и программ (ГосФАП). Впоследствии Феде- ральной целевой программой «Электронная Россия (2002– 2010 годы)», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 15 августа 2006 г. № 502), также было предусмотрено создание типовых программнотехнических решений поддержки деятельности органов государственной власти, с учетом необходимости формирования фонда программ, используемых в органах государственной власти. Однако до принятия Постановления Правительства РФ от 30 января 2013 г. № 62 никаких практических действий по созданию указанного фонда не предпринималось1.

В созданный в 2013 г. национальный фонд алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин в настоящее время подлежат включению программы для электронных вычислительных машин, исключительные права на которые либо права на использование, включая право на модификацию, воспроизведение и распространение, принадлежат Российской Федерации, субъекту Российской Федерации.

С учетом положений ст. 1261, 1270, 1280 Гражданского кодекса Российской Федерации результаты интеллектуальной деятельности, включенные в национальный фонд алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин, могут быть повторно использованы публичными органами, государственными внебюджетными фондами, в том числе с возможностью возникновения исключительных прав в случае переработки объектов интеллектуальной собственности (модификация программ для электронных вычислительных машин). Порядок использования указанных результатов интеллектуальной деятельности определен Методическими указаниями о порядке формирования и использования информационного ресурса национального фонда алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин, утвержденными Приказом Минкомсвязи России от 16 сентября 2013 г. № 248 (далее – Приказ Минкомсвязи России от 16 сентября 2013 г. № 248).

Несмотря на высокий потенциал реализации возможности повторного использования программ для электронных вычислительных машин как инструмента цифровой трансформации, текущее состояние национального фонда алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин, а также результатов интеллектуальной дея- тельности, размещенных в нем, не позволяет в полной мере реализовать данный потенциал. Так, например, являющееся обязательным для использования согласно ч. 10 ст. 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях создания государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, в том числе государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с функциями автоматизированной информационно-аналитической поддержки осуществления полномочий в области градостроительной деятельности, типовое программное обеспечение, размещенное в национальном фонде алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин, на момент внедрения в субъекты Российской Федерации не соответствовало требованиям указанной статьи Градостроительного кодекса Российской Федерации (решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю по закупке № 0156200009919000013 от 30 мая 2019 г., от 17 марта 2019 г., 15 марта 2019 г., письмо Минстроя России от 17 мая 2019 г. № 17955-СМ/08). Сам же фонд алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин, как и организация процесса работы с ним, не отличается стабильностью: нередки случаи его неработоспособности, а также нарушения сроков работы с объектами, размещенными в нем, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 30 января 2013 г. № 62, Приказом Минкомсвязи России от 16 сентября 2013 г. № 248.

Вместе с тем включение в новый основополагающий документ в сфере координации мероприятий по использованию информационнокоммуникационных технологий на федеральном уровне (Постановление Правительства РФ от 10 октября 2020 г. № 1646) необходимости внесения разработанных государственными органами программ для электронных вычислительных машин в национальный фонд алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин в процессе планирования и реализации мероприятий по информатизации свидетельствует о сохранении высокой значимости данного инструмента в целях осуществления цифровой трансформации.

С учетом изложенного, а также необходимости развития цифровой экономики и осуществления цифровой трансформации, как национальных целей Российской Федерации, требуется актуализация механизма повторного использования программ для электронных вычислительных машин, в том числе с применением инструментов национального фонда алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин. При этом актуализация данного механизма, с учетом нахождения в ведении Российской Федерации вопросов ин- формации, информационных технологий и связи (ст. 71 Конституции Российской Федерации), может носить как жесткий, так и более мягкий характер.

В частности, при реализации жесткой модели по аналогии с Градостроительным кодексом Российской Федерации в отраслевых нормативных правовых актах по ключевым сферам общественных отношений, в том числе нашедшим отражение в стратегических документах социально-экономического развития, предлагается закрепить требование об обязательном использовании в процессе создания информационных систем на региональном либо муниципальном уровнях типовых решений, включенных в национальный фонд алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин. В случае же невозможности использования указанных типовых решений обоснование осуществления таких закупок без учета типовых решений аналогично требованиям, предусмотренным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2015 г. № 1236 «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Помимо внесения изменений в отраслевые нормативные правовые акты, в том числе в сфере информационно-коммуникационных технологий, потребуется внесение соответствующих изменений в акты, регламентирующие ведение национального фонда алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин. Возможность реализации подобного сценария повторного использования программ для электронных вычислительных машин была предусмотрена проектом постановления Правительства Российской Федерации «О повышении эффективности учета и повторного использования программ для электронных вычислительных машин и баз данных, созданных или приобретенных с привлечением средств федерального бюджета и (или) бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также внесении изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации», подготовленного Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации 11 июля 2018 г.

Более мягким механизмом является закрепление необходимости оценки возможности повторного использования программ для электронных вычислительных машин, в том числе размещенных в национальном фонде алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин, в процессе создания, развития информационных систем публичными органами. Реализация данного механизма потребует внесения изменений в требования к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2015 г. № 676, акты, регламентирующие ведение национального фонда алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин, а также, возможно, в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Помимо обозначенных предложений, для наполнения национального фонда алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин актуальными и востребованными программными продуктами также представляется необходимым расширение состава поставщиков за счет организаций, подведомственных государственным органам, так как ни для кого не является секретом их активное участие в процессе цифровой трансформации, а также государственных корпораций, иных юридических лиц с государственным участием.

Учитывая незначительный срок для осуществления цифровой трансформации на всех уровнях публичной власти в совокупности со сложностью процедуры создания и развития информационных систем «с нуля», т. е. с момента принятия решения о создании информационной системы до момента ввода ее в эксплуатацию, необходимость реформирования системы повторного использования программ для электронных вычислительных машин, а также внесения изменений в соответствующие нормативные правовые акты имеет особую актуальность. Однако любое изменение существующего правового поля без системной организационной работы по реализации механизмов, предусмотренных нормативными правовыми актами, а также осуществления контроля за исполнением соответствующих требований не принесет ожидаемых эффектов.