Повышение качества предоставления коммунальных услуг населению за счет реализации инфраструктурных проектов ЖКХ в рамках ГЧП

Цель повышения качества предоставляемых коммунальных услуг населению в России отражена сегодня в Комплексной программе модернизации коммунальной инфраструктуры. Критика уровня предоставляемых услуг в сфере и низкая экономическая эффективность предприятий ЖКХ связаны с высокой степенью изношенности и недофинансированности инфраструктуры в Российской Федерации с трендом увеличения доли инфраструктурных объектов, требующих реновации. Решение данной проблемы требует реализации капиталоёмких проектов и повышения конкуренции в сфере, что невозможно без привлечения частных инвестиций. Ключевым инструментом интенсификации инвестиционных процессов в инфраструктурном строительстве является государственно-частное партнёрство (ГЧП).

При этом, привлечение частных акторов в сфере, где проекты отличаются капиталоемкостью и долгосрочностью инвестиционного цикла, а также высокими операционными рисками, предполагает обеспечение не только прозрачного механизма взаимодействия, но и инструментов минимизации рисков

ГРНТИ 06.71.51

EDN KSVBWM

Сергей Олегович Королев – заместитель генерального директора по развитию ООО «Энергия». ORCID 0009-00024457-1094

для частных инвесторов [1, 2]. Несмотря на положительную динамику инвестиционных потоков в сфере ЖКХ и высокую долю участия частного капитала, очевидна недостаточность финансирования, что делает повестку проработки аспектов ГЧП актуальной.

Материалы и методы

В рамках исследования были использованы Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию, материалы ВЭБ.РФ, Национального Центра ГЧП, информационно-аналитической платформы «Росинфра», институтов развития РФ, Министерства экономического развития РФ, Минстроя России, хаба The Global Infrastructure, опубликованные на официальных сайтах указанных организаций.

Результаты и их обсуждение

Инфраструктурное развитие во всем мире отличается недостаточным уровнем финансирования, что приводит к несоответствию темпов развития инфраструктуры темпам износа объектов инфраструктуры и урбанизации, а также негативно влияет на качество предоставляемых услуг населению и хозяйствующим субъектам. Согласно прогнозам GI Hub, недостаточность финансирования инфраструктурного развития в мире вырастет с 5 трлн долл. США до 13 трлн долл. США за период с 2030 г. до 2040 г. при сумме требуемого финансирования 78.5 трлн долл. США к 2040 г. (см. рис. 1).

90,0

35,5 30,1

56,1

20,0

10,0

0,0

60,0

30,0

0,0

2026-2030                  2031-2035                  2036-2040

^м Требуемый объём инвестиций

^м Прогнозный фактический объем инвестиций

Дефицит финансирования

Рис. 1. Прогнозная динамика инфраструктурных инвестиций в мире до 2040 г., трлн долл. США (источник:

Данный факт подчеркивает необходимость дальнейшего совершенствования инструментов ГЧП. В 2023 г. статистика указывала на значительное снижение объемов частных инвестиций в инфраструктурные проекты в мировом масштабе после рекордных объемов 2022 г., когда объем частных инвестиций превысил 400 млрд долл. США, продемонстрировав 63% рост, при этом наиболее привлекательными для частных инвесторов стали транспортная, энергетическая и цифровая инфраструктура (см.: . Тем не менее, объемы финансирования остаются недостаточными, и среди сдерживающих факторов называются высокие темпы инфляции, повышение процентных савок, нарушения цепочек поставок, а также общее ухудшение экономических условий в мире в 2023 г.

Также участники рынка указывают на высокую степень влияния на финансовые результаты проектов в рамках ГЧП таких факторов, как рост операционных издержек, а также риски политической и рыночной групп (см. рис. 2). 85% акторов определили политические риски и риски законодательной базы, связанные с инициативами, касающимися расширения обязательств по раскрытию данных по углеродным выбросам и требований к выпускаемой продукции и услугам. Рыночные и технологические риски связаны с изменением предпочтений потребителей, возрастающей неопределённостью стейкхолдеров, а также стоимостью «зеленого» перехода. Изменения в регулировании инвестиционной деятельности, требованиях к инфраструктурным проектам, а также риски роста себестоимости предоставления услуг в условиях ограничений тарифообразования представляются особенно острыми в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ).

0%

30%        60%        90%

85%

48%

83%

50%

77%

74%

Политические риски, включая

Расширение обязательство по отчетности по…

Изменения в регулировании, требованиях

Рост платы за превышение квоты выбросов…

Риски судебных разбирательств

Рыночные риски, включая

Изменение поведения потребителей

Рост издержек производства и стоимости сырья

Неопределённость рыночных сигналов

Репутационные риски

Технологические риски

Рис. 2. Выявленные риски в сфере инвестиций в инфраструктуру в мировой практике (источник:

Суммарная потребность в финансировании инфраструктурных проектах в России в ближайшие 10 лет составит 30 трлн руб. при прогнозных фактических расходах в размере 18-20 трлн руб. (см.: . Такая динамика соответствует общемировым прогнозам и указывает на необходимость разработки новых эффективных решений для интенсификации инвестиционных процессов в сфере инфраструктурного развития, в том числе адаптации инструментов ГЧП текущей повестке.

Общий износ коммунальных сетей в России составляет от 40% до 80%, при этом темп износа сетей пока превосходит скорость их модернизации – данная динамика отрицательно влияет не только на качество предоставляемых населению услуг, но и на рентабельность работы предприятий ЖКХ. С целью развития ЖКХ по поручению Президента России разработана программа модернизации систем коммунальной инфраструктуры, в рамках которой Министерством строительства и ЖКХ РФ обеспечивается работа по совершенствованию концессионного законодательства (см.: .

Согласно Перечню поручений по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию (далее – Перечень поручений) обозначена цель роста темпов реализации программ модернизации коммунальной инфраструктуры до 2030 г. с объемом финансирования 4,5 трлн руб. (см.: , при этом, поставлена цель привлечения не менее 50% частных инвестиций в реализацию проектов модернизации и строительства объектов коммунальной инфраструктуры (см.: с фокусом на обеспечение инвестиционной привлекательности проектов и защиты прав частных инвесторов с использованием механизма ГЧП.

Достижение поставленных целей в рамках Комплексной программы модернизации коммунальной инфраструктуры предполагает замену более 150 тыс. км инженерных сетей и модернизацию более 3 300 объектов ЖКХ, включая строительство и реконструкцию порядка 2 тыс. объектов водоснабжения и водоподготовки, что обеспечит улучшение качества предоставляемых коммунальных услуг для 20 млн человек к 2030 г. Согласно прогнозам Минстроя России, такая программа позволит обеспечить ежегодное обновление коммунальной инфраструктуры, превышающее их износ (см.: .

По состоянию на 1 квартал 2024 г. рынок ГЧП аккумулировал 3,5 тыс. проектов общей суммой финансирования ₽5 трлн (см.: . Согласно прогнозам участников рынка, по результатам 2024 г. объем законтрактованных инвестиций может достигнуть 2 трлн. руб. (см.: rosta-rinka). По структуре инвестиционных потоков рынка ГЧП направление «ЖКХ и городская среда» по объемам инвестиций (свыше 1 трлн руб., см. рис. 3) уступает лишь транспортной инфраструктуре, демонстрируя высокий показатель участия частного капитала – 86% (62% в транспортной инфраструктуре). При этом, треть проектов рынка ГЧП в ЖКХ суммой инвестиций 596.9 млрд руб. реализуется в сфере водоснабжения, охватывая свыше 2 000 проектов (согласно данным платформы Росинфра).

Рис. 3. Действующие соглашения о реализации ГЧП-проектов в сфере инфраструктуры, млрд руб. (источник:

Инфраструктурные расходы (строительство, капитальный ремонт и проектирование объектов транспортной, коммунальной, социальной, телекоммуникационной и энергетической сфер) региональных бюджетов в течение трех кварталов 2024 г. снизились на 15% по сравнению с аналогичным периодом 2023 г. Участники рынка называют причинами сдерживания темпов реализации проектов неопределенность для региональных властей планов по составу и дальнейшему финансированию национальных проектов (см.: . В регионах программа модернизации и строительства объектов коммунальной инфраструктуры реализуется с использованием льготных займов за счёт средств Фонда национального благосостояния (ФНБ). По состоянию на 2 квартал 2024 г. Правительственной комиссией по региональному развитию одобрено 238 проектов, на которые будет направлено финансирование за счёт средств ФНБ объемом 150 млрд руб. (см.: .

Статистические данные рынка ГЧП в инфраструктуре, а особенно в сфере ЖКХ, говорят о высоком интересе со стороны частных инвесторов к участию в проектах. Тем не менее, объемы строительства замедляются на фоне непрозрачности развития ГЧП, ужесточения денежно-кредитной политики и неопределенности. Сфера ЖКХ представляется наиболее социально ориентированной и требует реализации проектов в направлении повышения качества предоставляемых услуг населению в ограниченных условиях вопросов ценообразования тарифов. Развитие инвестиционных процессов в инфраструктурном строительстве, в частности – в сфере ЖКХ, сдерживается рядом фактором:

• •    недоработки и изменчивость законодательной базы: зачастую федеральное и особенно региональное правовое поле ГЧП носит рамочный и декларативный характер, инструменты реализации проектов расплывчатые, что увеличивает риски и неопределённость участия региональных и национальных частных инвесторов в инфраструктурных проектах;

• •    низкая конкуренция в сфере предоставления коммунальных услуг, где большая часть ресурсоснабжающих предприятий остаются государственными, что, на фоне высокой степени износа сетей, негативно влияет на качество предоставления коммунальных услуг населению;

• •    неравномерное распределение рисков с точки зрения частного инвестора. Привлекательность участия в долгосрочных, капиталоемких проектах высока в случае, если риски минимальны или застрахованы. Высокие риски операционной деятельности в наибольшей степени влияют на экономическую целесообразность участия в проекте. Наиболее остро вопрос рентабельности проектов стоит в сфере ЖКХ, что объясняется, с одной стороны, тарифным регулированием, а с другой стороны – высоким уровнем задолженности физических и юридических лиц, включая бюджетные организации, перед ресурсоснабжающими предприятиями за потребление газа, тепла и воды. В отдельных регионах РФ население оплачивает менее 60% фактически потребленных услуг, задолженность бюджетных организаций оценивается в сотни миллионов рублей [3]. Помимо операционных рисков, сфере характерны и риски технического характера, а также финансовые, правовые и инвестиционные риски;

• •    отсутствие долгосрочных планов развития энергетической инфраструктуры, соответствующих социально-экономическому развитию региона. Пример экспансии застройщиков в Ленинградскую область преимущественно в граничащие с городом муниципалитеты, подсветил проблему недостаточности прогнозных объемов обеспеченности энергоресурсами возводимых объектов. Недочеты в планировании увеличивают риски возрастающих капитальных затрат на переоснащение инженерной инфраструктуры в будущем;

• •    непрозрачность тарифного регулирования и высокое налоговое бремя. Процесс тарифообразования в сфере водоснабжения и водоотведения зависит от объема производства услуг и зачастую не позволяет инвестору учесть в налогооблагаемой прибыли инвестиционную и амортизационную составляющую, что с точки зрения финансового учета искажает финансовый результат и нередко обеспечивает убыток;

• •    недостаточная ёмкость рынка инструментов долгосрочного финансирования. На современном этапе разработаны такие инструменты финансовой поддержки, как субсидии и займы Фонда ЖКХ, коробочные решения кредитования концессионных соглашений в сфере ЖКХ, инфраструктурные облигации и бюджетные кредиты субъектам РФ (см.: https://rosinfra.ru/library/razvitie-kommunalnoj-infrastruktury-gorodov-partnerstvo-gosudarstva-i-biznesa ). Тем не менее, недостаток финансирования указывает на необходимость расширения инструментария. Инфраструктурные проекты осуществляются в течение 10-40 лет и предполагают необходимость обеспечения развитие отрасли «длинными деньгами» [4];

• •    непрозрачная система выбора проектов и конкурсных процедур участия в проектах.

Заключение

Несмотря на рост инвестиционной активности со стороны частных инвесторов, система ГЧП в инфраструктурном строительстве требует дальнейшего развития и совершенствования. Автором предлагается ряд направлений по решению выявленных проблем в сфере ЖКХ:

• •    совершенствование правовой базы на федеральном и региональном уровне, обеспечение прозрачных инструментов ГЧП. Минстроем России разработана типовая форма концессионного соглашения в сфере модернизации коммунальной инфраструктуры, охватывающая этапы подготовки, финансирования, реализации и сопровождения проектов. Вместе с тем, важно разрабатывать рамки соглашений с учетом специфики отрасли, особенно для сферы ЖКХ как наиболее значимой для социально-экономического развития региона;

• •    обеспечение привлекательных условий для частных инвесторов через нивелирование рисков операционной стадии проекта. Данный аспект представляется особенно острым в ЖКХ, как наиболее социально-ориентированной сфере, определяющей необходимость учета интересов населения;

• •    совершенствование системы тарифного регулирования в направлении ее прозрачности с целью формирования базиса оценки финансовых рисков в долгосрочном планировании и оценки участия в инфраструктурных проектах;

• •    развитие инструментов долгосрочного льготного финансирования, в том числе рынка инфраструктурных облигаций, особенно в периоды высоких процентных ставок;

• •    развитие кадрового потенциала со стороны регулятора;

• •    внедрение системы долгосрочного планирования обеспеченности инженерной инфраструктурой (водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение), особенно для активно развивающихся районов.

Предложенные меры обеспечат интенсификацию частных инвестиций в инфраструктурных проектах ЖКХ, обеспечат рост конкуренции в сфере, оптимизацию ценообразования и повышение качества предоставляемых услуг населению.